Методика оценки влияния контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование малого и среднего бизнеса

Трофимова О.М., Шеметова Н.К.

Аннотация:  

ББК 67.401.061.4+65.290

DOI: 10.22394/2304-3369-2019-4-168-177

ГРНТИ 06.56.31

Код ВАК 08.00.05

Цель. Формирование методики оценки влияния контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование малого и среднего бизнеса.   В исследовании отмечается, что государственное регулирование предпринимательства представляет собой одну из наиболее важных функций государственного управления в целом, а государственная поддержка предпринимательства составляет одно из направлений государственной политики. Особую актуальность данная оценка приобретает применительно к исследованию функционирования малого и среднего предпринимательства. Упорядочение процедур контрольных и надзорных мероприятий по отношению к малому и среднему предпринимательству призвано снизить административную нагрузку в соответствии с реформой контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, на сегодняшний момент реализация указанной реформы носит неоднозначный характер и требует оценки с точки зрения первых результатов влияния на функционирование субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако оценка подобного рода показателей является затруднительной в силу сложности объекта оценки, разнообразия методик и подходов к оценке результатов государственного контроля и надзора, и муниципального контроля, а также влияния ряда внешних факторов макроэкономического характера. Указанные обстоятельства определили актуальность исследования вопросов анализа влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего предпринимательства.

Методы. В качестве основного был использован системный подход, применялись методы сравнительного анализа, сопоставления, аналогии и обобщения.

Результаты. Основным результатом данного теоретико-методического исследования является разработанная авторами методика оценки влияния контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование малого и среднего бизнеса.

Научная новизна. Авторами проанализированы основные подходы к оценке влияния контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование малого и среднего бизнеса, выявлены достоинства и недостатки применения для органов государственной власти и их деятельности, предложена методика оценки, интересы различных стейкхолдеров.

Ключевые слова:  методика оценки, контрольно-надзорная деятельность, малый и средний бизнес

Государственное регулирование предпринимательства является одной из важнейших функций государственного управления в целом, а государственная поддержка предпринимательства составляет одно из направлений государственной политики.

Формирование системы государственного регулирования предпринимательства в качестве приоритетного направления предполагает совершенствование контрольно-надзорной деятельности. Векторами реформирования данной сферы являются упрощение и упорядочение процедур контрольных и надзорных мероприятий, а также оценка влияния этих мероприятий на эффективность функционирования предпринимательских структур в целом.

Особую актуальность данная оценка приобретает применительно к исследованию функционирования малого и среднего предпринимательства. Упорядочение процедур контрольных и надзорных мероприятий по отношению к малому и среднему предпринимательству призвано снизить административную нагрузку в соответствии с реформой контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, на сегодняшний момент реализация указанной реформы носит неоднозначный характер и требует оценки с точки зрения первых результатов влияния на функционирование субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако, оценка подобного рода показателей является затруднительной в силу сложности объекта оценки, разнообразия методик и подходов к оценке, а также влияния ряда внешних факторов макроэкономического характера. Указанные обстоятельства определили актуальность исследования вопросов анализа влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего предпринимательства.

Вопросами анализа влияния контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование субъектов малого и среднего бизнеса занимались такие российские авторы, как Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. [1], Плаксин С.М., Семенов С.В., Климовская Е.В. [2], Зыбуновская Н.В., Покида А.Н. [3], Зайцева Н.В., Май И.В., Шур П.З., Кирьянов Д.А. [4] и другие.

Функционирование субъектов малого и среднего предпринимательства может быть описано с помощью целого ряда показателей, используемых в анализе финансово-хозяйственной деятельности предприятия. Они могут быть классифицированы по различным основаниям, например, аналитические, синтетические, частные, общие, финансовые, кадровые  и т.д.

Важным является отбор показателей, которые могут стать индикатором влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего предпринимательства. При этом непосредственно чувствительными к проверочным мероприятиям являются показатели затрат, издержек предприятия. 

На показатели доходов предприятий влияет множество макроэкономических, рыночных, политических факторов. Кроме того,  с учетом длительности производственного и финансового цикла предприятия  возможно наступление отсрочки потока дохода. Поэтому не рекомендуется  использовать показатели группы доходов. Аналогичным образом  показатели инвестиций  (величина, динамика вложений в капитальное строительство, реконструкцию, модернизацию, капитальный ремонт (прямые, производственные инвестиции) и в ценные бумаги (портфельные инвестиции)) и финансовых ресурсов (часть денежных средств (валового дохода), находящихся в обороте предприятия, которая предназначена для финансирования технико-экономической деятельности и выполнения финансовых обязательств,  величина денежных средств предприятия) не могут стать индикаторами влияния в силу множества факторов, оказывающих прямое и косвенное воздействие.

На наш взгляд, возможным является использование показателей экономических  и управленческих издержек, понесенных предприятием в связи с проверочными процедурами. К экономическим издержкам мы отнесем:

-      непосредственные расходы по подготовке и сопровождению проверок;

-      потери, связанные с приостановкой производственного цикла в ходе проверок;

-      накладные расходы,  возникающие у предприятия при юридическом сопровождении процесса проверок и оспаривания проверок в различных инстанциях;

-      непосредственно расходы на оплату штрафов и возмещение ущерба охраняемым ценностям в случае наступления  риска (например, травматизм на производстве).

Управленческие расходы могут быть измерены в человеко-часах  и связаны собственно с участием специалистов от предприятия и их сопровождением работы инспекторов в ходе проверочных процедур.  Отвлечение этих сотрудников от рабочего процесса может быть расценено как определенная упущенная выгода для предприятия. Аналогичным образом, исполнение решений по результатам проверки также может быть измерено в человеко-часах сотрудников по штатным ставкам. Указанные показатели отражают непосредственный результат проверок с точки зрения предпринимательского сектора. Трудность их расчета состоит в условности оценки управленческих расходов, невозможности расчета потери деловой репутации за время  проверок. Вместе с тем, данные показатели с точки зрения предприятия являются проактивными индикаторами, первыми  меняющимися вследствие проверочных процедур.

На сегодняшний момент в России не проводится оценка воздействия органов государственного контроля и надзора на деятельность малого и среднего бизнеса. Есть только субъективные мнения и частные, объективированные расчетом отдельных индикаторов оценки без использования инструментария системной  количественной оценки. Более того, предлагаемые государством индикаторы оценки контрольно-надзорной деятельности направлены не на оценку влияния работы органов государственной власти на функционирования бизнеса, а на собственно итоги деятельности контрольно-надзорных органов, что выражено в результативности и эффективности. Так, в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 г. № 934-р [6]  были утверждены категории  результативности и  эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, типовой перечень показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.  С учетом того, что ведомственная отчетность построена на фактических показателях деятельности с учетом акцентов на результативность, то представленные в распоряжении Правительства РФ показатели могут быть использованы в качестве компонентов методического подхода к оценке влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование субъектов малого и среднего предпринимательства. Рассмотрим терминологию распоряжения Правительства РФ:

-      результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля – степень достижения общественно значимых результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выражающихся в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности (далее – результативность контрольно-надзорной деятельности);

-      эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля – степень устранения риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям с учетом используемого объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровня вмешательства в деятельность граждан и организаций (далее – эффективность контрольно-надзор­ной деятельности) [6].

Показатели результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности состоят из группы ключевых показателей (группа «А») и двух групп индикативных показателей (группа «Б» и группа «В»). Показатели группы «А» являются ключевыми показателями и отражают существующий и целевой уровни безопасности охраняемых законом ценностей в подконтрольных (поднадзорных) сферах, к которым применяется определенный вид контрольно-надзорной деятельности. Определение указанных показателей осуществляется по каждому отдельному виду контрольно-надзорной деятельности органа исполнительной власти, а интерпретация их значений должна основываться на стремлении к достижению максимальной результативности контрольно-надзорной деятельности, выражающейся в минимизации причиняемого вреда (ущерба) в соответствующих подконтрольных (поднадзорных) сферах.  Показатели группы «Б» являются индикативными показателями и отражают, в какой степени достигнутый уровень результативности контрольно-надзорной деятельности органа исполнительной власти соответствует бюджетным затратам на ее осуществление, а также издержкам, понесенным подконтрольными субъектами. Определение указанных показателей и интерпретация их значений органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, должны основываться на стремлении к достижению минимального объема задействованных трудовых, финансовых и материальных ресурсов, а также минимально возможного воздействия на подконтрольную (поднадзорную) сферу.  Показатели группы «В» являются индикативными показателями, характеризующими различные аспекты контрольно-надзорной деятельности, и используются для расчета показателей результативности и эффективности.

Стоит отметить, что представленные в методике показатели не содержат в  абсолютном большинстве случаев формул расчета, что  связано с тем, что реформа контрольно-надзорной деятельности лишь на первом этапе, предлагаемый инструментарий оценки трактуется как рамочный и концептуальный. Более того формулировки показателей предполагают их адаптацию  в рамках ведомственных приказов  об утверждении показателей оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности. Однако, на сегодняшний момент процесс создания систем ведомственных показателей с методиками расчетом находится в стадии становления, отдельные временные методики апробируются, экспертным сообществом готовятся заключения о результатах апробации. Обобщение трех групп  показателей позволяет выявить три концептуальных уровня результативности контрольно-надзорной деятельности [6]:

-      конечный общественно-значимый результат. Его отражают показатели измерения уровня нанесенного вреда в контролируемых сферах деятельности;

-      вклад  контроля / надзора в конечный  общественно значимый результат. Его измеряют показатели оценки вклада соответствующего вида государственного  и муниципального контроля / надзора, например, в сфере трудовых отношений  — это показатели смертности, травматизма на производстве;

-      непосредственный результат государственного и муниципального контроля / надзора. Его измеряют показатели соблюдения обязательных требований, предъявляемых к субъектам предпринимательства в целях соблюдения  и защиты охраняемых ценностей.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2017 г. № 999-р [6] утверждены изменения, которые вносятся в основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержденные распоряжением N 934-р. В частности указано, что перечень показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, определяемый органом исполнительной власти, осуществляющим вид контрольно-надзорной деятельности, может быть дополнен показателями, характеризующими отраслевые особенности контрольно-надзорной деятельности, в том числе отдельными контрольно-надзорными мероприятиями.

Таким образом, итогом реформирования контрольно-надзорной деятельности должна стать прозрачная система оценки результативности и эффективности проводимых мероприятий органов власти как с позиции самих органов власти, так и с позиции бизнеса, при этом фокус внимания в новой рассматриваемой модели контрольно-надзорной деятельности смещен на поиск баланса интересов всех субъектов этих отношений, выраженного в сочетании показателей, а также демонстрирующего прямую экономию средств всех субъектов отношений  (рисунок 1).

При этом оценка цели контрольно-надзорной деятельности обеспечивается показателями результативности (и позволяет ответить на вопрос, в какой степени минимизирован вред, где имеется в виду как вероятность его причинения, так и масштаб вреда, а также то, в какой степени причиненный вред возмещен), а оценка ограничений связана с оценкой приемлемости расходов по осуществлению контрольно-надзорной деятельности для государства и хозяйствующих субъектов [7].

image048.png 

Рисунок 1. Цели и ограничения осуществления контрольно-надзорной деятельности [1]

 

Перспективы развития систем оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности связаны с реализацией следующих принципов [7]:

-      правоприменение на основе фактических данных;

-      фокус на снижение рисков и пропорциональность;

-      долгосрочное видение.

В дополнение к показателям результативности деятельности многие авторы [1, 2, 3, 5, 6] отмечают необходимость использования дополнительных параметров оценки, таких как:

-      издержки бизнеса, возникающие до, во время или после осуществляемых контрольно-надзорных мероприятий;

-      степень качественных изменений самого процесса организации контрольно-надзорных мероприятий.

Как в целом в рамках проектного подхода, так и применительно к рассматриваемой теме с точки зрения повышения прозрачности наблюдений и своевременного предупреждения отклонений, для рассматриваемых показателей стоит вводить  различные «пограничные значения», например, предельные и целевые, в которых отражены максимально допустимый и максимально приемлемый значения риска от осуществления контрольно-надзорной деятельности. Введение таких показателей позволит на этапе сопоставления фактических значений показателей давать более корректную оценку.  Обобщение рекомендаций различных авторов  по вопросу  совершенствования показателей контрольно-надзорной деятельности, позволяет сформулировать следующие рекомендации:

-  сместить акцент не на исследование / изучение динамики случаев причинения вреда, а на оценку действий по предупреждению нарушений субъектами хозяйствования, например;

-  внедрить систему оценки уровня информированности субъектов малого и среднего бизнеса об обязательных требованиях, проверяемых в рамках мероприятий, и степени их соблюдения на добровольной основе. Для этого потребуется проведение социологических исследований;

- оценивать своевременное устранение выявленных нарушений как факт положительного результата влияния контрольно-надзорной деятельности;

-      осуществлять анализ фактов и уровня изменений в деятельности малого и среднего бизнеса по результатам проведения проверок. При этом рекомендуется оценивать долю хозяйствующих субъектов от общего числа хозяйствующих субъектов, отмечающих  повышение безопасности и качества продукции, улучшение условий труда и т.д. (в зависимости от предмета проверки).

-      рассчитывать динамику фактов и объема причиненного вреда. При этом некоторые авторы  [1,4] отмечают, что разница между замерами объема причиненного вреда, представленными в статических формах контрольно-надзорной деятельности и формами независимого статистического наблюдения, весьма значительны. В данном случае стоит опираться именно на независимые статистические данные;

-      предлагается оценивать степень возмещения вреда пострадавшей стороне в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий, что отражает степень «охранения» ценностей государством. 

-      при расчете  издержек государства  стоит не ограничиваться только показателями фактических расходов на одну проверку / одно нарушение, но и  рассчитывать и оценивать соотношение объема расходов на проведение контрольно-надзорных мероприятий и оцениваемого объема предотвращенного потенциального вреда благодаря контрольно-надзорным мероприятиям;

-      кроме того, в расчет должны быть взяты различные относительные показатели, отражающие соотношения, например, наложенных и обжалованных штрафов, числа проверок, результаты которых признаны недействительными, и случаев привлечения должностных лиц контрольно-надзорных органов к различным видам  ответственности в связи с нарушением законодательства при проведении контрольно-надзорных мероприятий;

-      при этом стоит учитывать тот факт, что результативность является превалирующим показателем по отношению к эффективности, что означает, что в случае расхождения оценок (например, контрольно-надзорная деятельность органа признана эффективной, но параметры результативности имеют серьезные отклонения), контрольно-надзорной деятельности дается негативная итоговая оценка. Иначе говоря, при условии низкой результативности контрольно-надзорные мероприятия по умолчанию должны быть признаны неэффективными. Это позволит избежать формализма в оценке, с одной стороны, а с другой стороны, подмены или умножения смыслов содержания контрольно-надзорной деятельности.  Станет возможным избежать весьма распространённой в государственном секторе ситуации, когда  в ходе сопоставления объема работ и показателей результатов и объема бюджетных расходов в условиях недовыполнения показателей результата факт недостижения результата компенсируется фактом экономии бюджетных средств. 

С учетом представленных в трудах исследователей и ученых рекомендаций, можно отметить следующие характеристики предлагаемых показателей: 

-           присутствует избыточность показателей в совокупности с неясностью источников информации, механизмов расчета и ответственных;

-           в описанных подходах заложена заведомо невозможность расчета в силу краткосрочного периода наблюдений: реформа контрольно-надзорной деятельности, стартовав в 2016 года, позволяет оценить лишь два года усилий по минимизации рисков для бизнеса при осуществлении проверочных мероприятий, при этом сама оценка доступна лишь по выборочным замерам отдельных федеральных органов государственной власти. Полноценный, сплошной анализ статистических данных по всем предлагаемым различными авторами показателями станет доступен лишь через 2-3 года;

-      как правило, большинство авторов идут по пути дополнения имеющейся правительственной методики оценки эффективности и результативности, предлагая частные показатели оценки, уточняя имеющиеся показатели оценки, что не дает возможности составить полную картину методологии влияния контрольно-надзор­ной деятельности на функционирование малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, сложившаяся в государственном секторе практика анализа влияния контрольно-надзорной деятельности  на функционирование малого и среднего бизнеса характеризуется лишь оценкой эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении контрольно-надзорных мероприятий, что, однако, не дает возможность осуществлять собственно оценку влияния. Имеющийся набор показателей недостаточен, объемен, не универсален. Результатом этого являются попытки отдельных исследователей предложить рекомендации по совершенствованию методики. Обзор исследований позволяет говорить об  избыточности показателей в совокупности с неясностью источников информации, механизмов расчета и ответственных;  отсутствие полной картины и единой методологии исследования влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего бизнеса в силу наличия множества дополнений к правительственной методике в виде частных показателей.

 Указанные обстоятельства определили необходимость разработки собственного алгоритма влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего бизнеса (рисунок 2).

На основании анализа различных источников, можно выделить три инструментальных подхода к анализу влияния контрольно-надзорных мероприятий на деятельность малого и среднего бизнеса.

Первый подход заключается в выявлении и анализе динамики комплексного экономического индикатора, который по своей сути отражает влияние контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего бизнеса.

Второй подход предполагает изучение взаимосвязи двух показателей. При этом первый показатель отражает факт, качество, уровень деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Этот показатель отражается, например, в группе индикативных показателей «В» в рассмотренной выше методике  Распоряжения Правительства Российской Федерации № 934, и показывает объем фактически проведенных проверок, объем бюджетных расходов, связанных с проведением проверок, объем человеко-часов, затраченных органами государственной власти на проведение контрольно-надзорных мероприятий и т.д.

 image028.png 

Рисунок 2. Методика оценки влияния контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего бизнеса

 

Второй показатель отражает деятельность или функционирование малого и среднего бизнеса в ходе или по результатам проведенных контрольно-надзорных мероприятий. Руководствуясь терминологией Распоряжения Правительства Российской Федерации № 934, мы можем говорить, например, о количестве случаев предотвращения риска причинения вреда (ущерба) от функционирования бизнеса охраняемым законом ценностям по результатам проведения проверок и своевременного исполнения предписаний бизнесом.  Так же можно рассчитывать объем предотвращенного ущерба в млн руб.

Третий подход предполагает анализ субъективных оценок  предпринимателей в рамках проводимых контрольно-надзорных мероприятий. Данный подход предполагает использование социологического инструментария  и осуществление выборочных обследований субъектов малого и среднего бизнеса, проводимых во время и по результатам контрольно-надзорных мероприятий.

В качестве индикатора, который по своей сути отражает влияние контрольно-надзорной деятельности на функционирование малого и среднего бизнеса в рамках первого подхода, можно предложить показатель экономических издержек бизнеса, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности, представленный в формуле (2) [6]:

Б= Кпро*Ипро+Удол +Усуд,              (2)

где  Б — объем издержек хозяйствующих субъектов (млн руб.);

Кпро — количество проведенных проверок;

Ипро — издержки хозяйствующих субъектов на прохождение проверок (рассчитывается как произведение средней продолжительности проверок на среднее число часов работников, задействованных в ее проведении, и среднюю заработную плату в час) (млн руб.);

Удол — материальный ущерб от действий (бездействий) должностных лиц контрольно-надзорного органа (млн руб.);

Усуд – судебные и иные издержки в случае оспаривания правомерности результатов проверок (млн руб.).

Применение данной методики позволит получить комплексную оценку контрольно-надзорной деятельности государства на функционирование субъектов малого и среднего бизнеса с учетом интересов всех стейкхолдеров.

Литература:
  1. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015.  № 4.  С. 41−64.
  2. Плаксин С.М., Семенов С.В., Климовская Е.В. Основные тенденции и итоги контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011–2014 гг. (количественная оценка).  М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2015.
  3. Добролюбова Е.И., Зыбуновская Н.В., Покида А.Н., Южаков В.Н. Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2. С. 7-25.
  4. Зайцева Н.В., Май И.В., Шур П.З., Кирьянов Д.А. Методические подходы к оценке результативности и экономической эффективности риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора // Анализ риска здоровью.  2014.  № 1.  С. 4−13.
  5. Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления. М.: МЭСИ, 2014.
  6. Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности: Распоряжение Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. http://www.consultant.ru (дата обращения 01.08.2019).
  7. Кнутов А.В., Плаксин С.М., Чаплинский А.В. Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан: нормативное регулирование и реализация на практике.  М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2015.
  8. Авдашева С.Б., Цыцулина Д.В., Сидорова Е.Е. Применение ключевых показателей эффективности для ФАС России: анализ на основе статистики судебных решений // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015.  № 3. С. 7–34.
  9. О валютном регулировании: Федеральный закон от 10.12.2003 №173-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 01.08.2019)
  10. О защите конкуренции: Федеральный закон  от 26.07.2006 № 135-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 01.08.2019)
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск