Социально-исторические детерминанты становления российской социальной политики в отношении «пожилых»

Васильева Е.Н., Мосина О.А.

Аннотация:  

В статье рассматривается российская социальная политика в отношении пожилых людей. Основанием для выделения этапов формирования социальной политики в отношении «пожилых» является изменение политического режима. Социально-исторические детерминанты становления российской социальной политики в отношении «пожилых» исследуются в контексте общеевропейского пространства и цивилизации.

Сравнительный анализ развития социальной политики в отношении «пожилых» в Европе и России показал, что изменения в российском государстве задерживались на сто лет относительно европейских стран.

Пожилые признаются нуждающимися в социальной поддержке по возрастному признаку в Европе в XVI веке, а в России - в XVII в. К реализации государственных социальных программ подключаются частные благотворительные общества в Европе в XVIII веке, а в России – в  конце XIX века; Законодательное закрепление всеобщего права на получение пенсии по старости, на социальную защиту и медицинское обслуживание происходит в Европе в начале XIX века, а в России - в начале XX века.  Вектор социальной политики в современном обществе направляется в сторону создания условий для достойного существования и саморазвития личности пожилых в Европе во второй половине XX века, а в России - в начале XXI века.

Правильность выбранного сегодня вектора развития современной российской социальной политики на поддержание достойного образа жизни, рост материального благосостояния пожилого населения и формирование возможности развития для каждого из них подтверждается опытом европейских стран.

Ключевые слова:  социальная политика, «пожилые», изменение политического режима

Российская социальная политика в отношении людей пожилого возраста отвечает актуальным вызовам современности. Историко-ретроспективный подход позволяет определить периоды и факторы её развития, так как все социальные явления имеют историческую подоплеку, обусловлены временем и вызваны последовательностью событий. Важным основанием для развития социальной политики в отношении людей пожилого возраста может служить изменение политического режима. Необходимость трансформации власти приводит к изменению формы правления и, как следствие, к изменению государственной  политики в целом и в отношении «пожилых», в частности.

В качестве единицы анализа выступает конкретно-историческая ситуация как единство политических, экономических и идеологических факторов, как звено цепи общественно-исторического процесса, имеющее свой генезис в прошлом и своё разрешение в настоящем и будущем.

Выявляя факторы, детерминирующие становление российской социальной политики в отношении «пожилых», необходимо обратиться к рассмотрению российского государства как части общеевропейского пространства и цивилизации (С.И. Елисеев, В.Н. Красильников, Г. Хофштед и др.). В связи с этим представляется интересным провести сравнительный анализ с европейскими странами.

В Европе формирование политики в отношении пожилых граждан начинается с принятия в 858 году архиепископом Хинкмаром из Реймса социальной программы. Её ключевой идеей являлось возложение опеки над нуждающимися, в том числе престарелыми, на церковь. С этого времени в Европе социальная поддержка населения становится отдельным направлением в работе Христианской церкви, а монастыри приобретают статус социальных центров. Основной упор делается на то, что благотворением не должны заниматься миряне, а только лица, наделенные церковным саном.

С приходом христианства в X веке в России начинает также складываться политика в отношении пожилого населения. По аналогии с Европой, в российском церковном уставе 996 года закрепляется обязанность духовенства по надзору и попечением за неимущими, причем была определена «десятина», взимаемая с населения на содержание церквей, из которой и осуществлялось призрение. Христианская мораль, требующая призреть хоть одного «единого из малых сил», обязывала заниматься призрением и великих князей, и богатых домовладельцев. Первое Богоугодное заведение для нищих и старцев на Руси появилось в Переяславском Свято-Троицкоммонастыре в начале XVI века.

Период с XVI по XVIII века в Европе ознаменовался значительными изменениями. В государственной политике это переход от сословно-представительской монархии к абсолютной. В экономике это создание и рост мануфактур, становление общеевропейского рынка, завоевание колоний. Важным событием для развития  политики в отношении пожилого населения становится принятие «Устава общественной кружки» (Англия, 1523г.), в котором признавалось право престарелых граждан получать материальную помощь безвозмездно. Вскоре по всей Европе (Англия, 1601г.; Франция, 1659г.) появляется ряд законов, возлагающих ответственность за неимущих на местные органы власти. Эти законы определяли различные категории лиц, нуждающихся в помощи. Старые люди считались неспособными к труду и поэтому должны были обеспечиваться за счет местных бюджетов или «смирительных домов» (Франция).

По подобию Европы, начал выстраивать жизнь в России Петр I, абсолютизировав свою власть, отказавшись от сословно-представительного органа. В период его правления впервые старость, наряду с детством и сиротством, становится отдельным объектом попечения государства. «Престарелые» с 1701 года определялись в домах Святейшего патриарха и с 1710 года - в Московские богадельни, созданные по подобию богадельни Переяславского Свято-Троицкогомонастыря. В 1731 году, в период царствования Анны Иоановны, Указом от 20 мая велено отставных солдат «определять в богадельни на жалование». Император Петр III Указом от 26 марта 1762 года определил престарелых граждан распределять по богадельням, «дабы они праздно шататься по миру… не могли».

Таким образом, к середине XVIII века в России так же, как и в Европе, сформировалось дифференцированное отношение к тем, кто нуждался в социальной помощи государства. Пожилые люди были признаны нуждающимися в связи с наступившими возрастными ограничениями.

Эпоха Просвещения произвела переворот в европейском общественном сознании. В этот период выясняется, что в опеке над убогими, не способными к производительному труду, нет никакой рациональной потребности. Однако именно в  XVIII веке получает распространение благотворительность. Наряду с государственными обязательствами заботу об обездоленных берут на себя крупные и средние собственники. Благотворительность осознается как одно из главных условий существования самого общества, доминанта его выживания. Появляются и новые формы вспомоществования. Кроме строительства госпиталей и иных учреждений опеки, государство и благотворители начинают оказывать помощь нуждающимся семьям.

В России результатом усилий Екатерины II стало дальнейшее развитие  политики в отношении «пожилых». В 1775 году выходит законоположение «Устройство общественного призрения в России». В части второй законоположения – «Заведения для призрения» – указывается, что призрение в богадельнях предназначено для не имеющих пропитания убогих, увечных и престарелых обоего пола гражданского ведомства всех состояний. Лица эти призреваются за счет приказов…. Из числа лиц, имеющих призрения в богадельнях, принимаются преимущественно те, у которых нет родственников, могущих и обязанных доставить им пропитание. Однако эта реформа создала только предпосылку для возникновения общественной благотворительности. Вплоть до второй половины XVIII века известно о существовании всего восьми благотворительных обществ. 

Промышленная и аграрная революции XVIII-XIX веков в Европе коренным образом изменили ее социальную организацию. На смену монархическому строю приходит строй демократический. Запущенные процессы урбанизации и индивидуализации привели к ухудшению положения большинства населения и появлению слоя нищих, в котором оказывается большинство пожилого населения стран Европы. В то же время европейская церковь утрачивает свои позиции организатора благотворительности, и государство берет функции по решению социальных проблем на себя. Регулярную помощь тем, кто окончил трудовую деятельность, в европейских странах начинают оказывать с 80-х годов XIX века. Процесс начался в Германии в 1889 году и продолжался вплоть до 1914 года. В этот период пенсионное обеспечение по старости было законодательно закреплено в Дании, Франции, Италии, Бельгии, Великобритании, Нидерландах и Швеции. Несмотря на ряд недостатков, эти законы создали условия для дальнейшего развития государственной  политики в отношении «пожилых».

Благотворительность в виде общественных инициатив появляется в России в начале XIX века. В 1802 году по инициативе Императорского дома  Романовых создается «Человеколюбивое общество», действовавшее в России вплоть до 1917 года. Вслед за ним возникает еще ряд подобных обществ по всей империи, самым крупным из которых, после столичного, было «Харьковское общество благотворения». Особенно активно благотворительные общества начинают развиваться после выхода Манифеста 1905 года, ограничивающего власть монарха и передающего властные функции Государственной Думе. Свод законов Российской империи 1915 года содержит в себе Устав об общественном призрении, определяющий порядок содержания престарелых и дряхлых членов сельских общин. Однако общественное призрение не касалось государственных служащих, которые с 1827 года, в случае ухода с работы, получают специальное пожизненное содержание. Государственные служащие в России и раньше получали пенсии и различного вида пособия в связи с уходом со службы, но до 1827 года единых правил, по которым эти выплаты производились, не существовало. Выплаты целиком и полностью зависели от воли императора.

В то же время этот Устав оставил за рамками пенсионного обеспечения большую часть населения огромной страны. Преждевременно вытесненные с рынка рабочей силы пожилые рабочие становились обузой для общества, ориентированного на получение прибыли и слабо заботившегося о конкретном человеке. Фактически они были лишены средств к существованию и нищенствовали.

Толчком к изменению ситуации в Российской империи послужило изменение Датского законодательства. В 1891 году там вышел закон фактически предопределивший переход от страхования на случай старости к прямому пенсионному обеспечению без каких-либо предварительных взносов со стороны пенсионера. Согласно этому закону, каждый гражданин, достигший 60-летнего возраста, имел право на получение пожизненной пенсии, выплачивавшейся за счет средств государственного казначейства и доходов местных общин. Впервые в истории возраст был признан основанием для гарантированной помощи со стороны государства в виде пенсии.

Несмотря на то, что в Российской империи того времени всеобщее пенсионное обеспечение отсутствовало, его развитие шло по пути принятия и изменения отдельных правовых актов, устанавливавших или отменявших пенсионные права отдельных категорий населения страны. Пенсионное обеспечение состояло из системы пенсионных касс, государственных пенсий и системы «общественного призрения». Ряд отечественных исследователей (Ф.М. Куршаева, И.Ю. Ташбекова и др.) считают, что в дореволюционной России исторически сложились и получили свое развитие три пенсионные модели: страховая, эмеритальная и сберегательно-вспомогательная. Существенные различия между ними заключались в порядке обеспечения пенсионных прав [1, с. 37]. Вопрос пенсионного обеспечения в России в период второй половины XIX – начала XX веков был под пристальным вниманием Правительства, которое достаточно активно занималось его развитием. В целом, пенсионная система России стояла на одном уровне с пенсионными системами многих других развитых государств.

Одно из первых постановлений советской власти вышло 30 октября 1917 года о создании на основе Министерства государственного призрения  народного комиссариата государственного призрения и его местных отделов. Было объявлено о том, что «республиканское Правительство народных комиссаров уполномочило тов. А. М. Коллонтай Комиссаром общественного призрения» [2, с.5]; она приступила к работе «в интересах многомиллионных трудящихся масс». В этот период можно говорить о том, что Советское государство совершило революционный прорыв в социальной сфере. Те гарантии, которые были в это время разработаны в России в отношении людей пожилого возраста, появляются в Европе только к середине 30-х годов.

Декрет «Об образовании Народного совета социального обеспечения и учетно-ссудного комитета социального обеспечения» был принят Совнаркомом 6 марта 1918 года. Этот документ вверял «Комиссариату призрения принять в свое ведение учет и урегулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях, для чего создать Народный совет социального обеспечения». Параллельно было поручено Комиссариату финансов объединить все пенсионные капиталы, образовав при Национальном банке Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Комиссариатам финансов и труда предписывалось работать в тесном контакте с Комиссариатом призрения. 26 апреля 1918 года был подписан декрет Совета народных комиссаров «О переименовании Народного комиссариата государственного призрения в Народный комиссариат социального обеспечения». Это объяснялось тем, что существующее название Народного комиссариата государственного призрения не соответствовало социалистическому пониманию задач социального обеспечения и являлось «пережитком старого времени», когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности.

В 1928 году Постановлением Наркомтруда СССР определяется пенсионный возраст по старости: 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и вводятся пенсии по старости, первоначально распространяющиеся только на работников текстильной промышленности. Условием получения пенсии по старости было наличие 25 - летнего трудового стажа. В это время вводятся персональные пенсии, назначаемые деятелям партии, революции, науки. К 1928 году насчитывалось 7000 таких пенсионеров.

В 1929 году ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», согласно которому пенсионное обеспечение по старости распространялось на работников горной, металлургической, электротехнической промышленности, железнодорожного и водного транспорта. Охват системой социального обеспечения в период с 1929 года по 1936 год вырос с 10,9 до 25,6 миллионов человек. Всеобщее право на получение пенсионного обеспечения было закреплено в 1935 году в Конституции СССР. Однако, в связи с отсутствием на тот момент Единого пенсионного фонда, выплата социальных пособий по нетрудоспособности и старости для колхозников возлагалась непосредственно на артели. «Примерный Устав сельхозартели» 1935 г. (ст.11) обязывал правление колхоза по решению общего собрания членов артели создавать социальный фонд для оказания помощи.

Все вышеперечисленные мероприятия позволили советской России опередить страны Запада в области социальной политики в отношении «пожилых» на 10 – 15 лет.

Период Великой Отечественной войны (1941 – 1945гг.) объединил разные поколения. Однако начавшийся в 60 - е годы социально - технический прогресс привел к тому, что молодежь стала покидать родные места (молодёжные стройки, освоение целинных земель и т.д.), и проблемы пожилого населения вновь стали нарастать. В первую очередь – это малообеспеченность и одинокое проживание. Если в конце 30-х годов СССР опережал капиталистические страны в огосударствлении социальных функций для лиц пожилого возраста по объёмам социальных гарантий, но при этом уступал в уровне качества жизни, то после 1945 года набор и объём социальных услуг государства в СССР и других странах практически совпали. Все европейские страны и Россия одновременно перешли к активной социальной политике в отношении пожилых людей.

Закон 1956 года «О государственных пенсиях» отрегулировал получение пособий для рабочих и служащих. С выходом в 1964 г. «Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов» происходит окончательное становление пенсионной системы СССР и государство полностью берёт на себя обязанности по выплатам пенсий. Статья шестая Закона определяла право на пенсию по старости членов колхозов: «мужчинам – по достижении 65 лет и при стаже работы не менее 25 лет, а женщинам – по достижении 60 лет и при стаже работы не менее 20 лет». Минимальный размер пенсии по старости устанавливается 12 рублей в месяц. Максимальный  ̶  102 рубля в месяц, то есть на уровне максимального размера пенсии по старости, предусмотренного Законом о государственных пенсиях для рабочих и служащих, постоянно проживающих в сельских местностях и связанных с сельским хозяйством» [3].

В последующие годы была сделана попытка постепенного выравнивания пенсионного обеспечения колхозников, рабочих и служащих, благодаря опережающим темпам роста пенсий колхозников. Введение правительственных постановлений (начиная с 1964 года), предусматривающих материальное поощрение работающих пенсионеров - выплату наряду с заработной платой почти во всех случаях 100% пенсии, обусловило определённый подъем уровня занятости среди пенсионеров по старости (в некоторых республиках более чем до 25%). Кроме того, для пенсионеров в стране был установлен ряд льгот. Так, например, в случае перехода на пенсию за проживающими и работающими не менее 10 лет в сельской местности врачами, провизорами, учителями, воспитателями сохранялось право на пользование бесплатной квартирой с бесплатным отоплением и освещением. Широкое развитие получила государственная помощь в виде бесплатного профессионального обучения, трудоустройства и др. [4].

Таким образом, СССР стал единственной страной в мире, где существовала единая система государственной помощи во всех случаях нуждаемости. В том виде, в котором социальная политика в отношении пожилых людей сформировалась в середине XX века, она просуществовала до распада советского государства. В основу государственной помощи были положены сухие анкетные данные: возраст, величина дохода, рабочий стаж и т.д. Кроме того, советская система предполагала равное распределение. Поэтому те немногие доходы, которые обеспечивало трудоспособное население страны для людей преклонного возраста, распределялись понемногу всем. Перечень оказываемых  социально - бытовых услуг был закреплен законодательно [5]. Однако все эти меры существенно не повлияли ни на социальное, ни на материальное положение отдельного человека. Поэтому получалось, что сама система стимулировала унижение достоинства пожилого человека, «одариваемого» государством. Безальтернативность поддержки пожилого населения привела к тому, что «пожилые люди не вписывались в новую социально-общественную структуру, следствием чего стало появление отрицательного стереотипа образа пожилого человека. Социальный статус пожилого человека стал резко снижаться» [6, с.13] .

Развитые страны Европы в этот период вступили в новый этап развития социальной политики в отношении «пожилых» – её мероприятия были направлены на обеспечение высокого уровня жизни всех граждан.

Советское государство обеспечивало «пожилым» только необходимый минимум, а европейские – гарантировали сохранение его социально-экономического статуса. На протяжении  XX века в развитых странах активно функционируют различные общественные объединения и группы взаимопомощи, формируются фонды, поддерживающие морально и материально «пожилых». Создается система досрочного выхода на пенсию и подготовки молодых специалистов опытными наставниками, предоставления рабочих мест на постоянной и временной основе для лиц, отработавших необходимый для выхода на пенсию трудовой стаж. Это нашло отражение в международных документах. Так, в Конвенции № 117 Международной организации труда (МОТ) записано: «Всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу» [7, с.2].

Дестабилизационные процессы, запущенные в нашей стране в конце 80-х годов XX столетия, привели пожилое население к грани между бедностью и нищетой, поставив его перед проблемой физического выживания (М.М. Акулич, Т.И. Козлова, Н.Н. Суетина и др.). Руководство российского государства при конструировании новой институциональности  обратилось к европейскому опыту [8, с.34]. Как социальное государство, Российская Федерация устанавливает ряд приоритетов в сфере социальной политики в отношении «пожилых»: рост качества и уровня жизни пожилого населения, индексация пенсий, разработка и осуществление программ преодоления их социальных проблем и пр.

В конце XX – начале XXI века в сфере социальной политики в отношении пожилых граждан России разработано более 1000 социальных льгот, существует около 200 категорий их получателей. По вопросам социальных льгот на федеральном уровне действует свыше 50 нормативных актов. Основные усилия государственного регулирования направлены на усиление материальной обеспеченности старшего поколения. Это и монетизация льгот, и валоризация пенсии, согласно советскому стажу, и льготы по оплате коммунальных услуг для тех, кто имеет советские звания и награды, и бесплатное социальное обслуживание пенсионеров, и многое другое [9].

В то же время сформированные в прежние годы ценностно-когнитивные  ориентации населения страны вступили в противоречие с насаждаемыми правительством европейскими практиками. Пожилая категория граждан в современной России не занимает достойного места в обществе. Она подпадает под определение социального исключения, которое возникает как в связи с низкими доходами, так и с трудной жизненной ситуацией (кризисом семьи, наркоманией, преступностью, чрезмерной кредитной задолженностью населения и т.д.). Социальные практики, направленные на пожилых граждан, в большинстве своём носят возрастно-дискриминационный характер.

Социально-исторический анализ факторов, детерминирующих становление социальной политики в отношении «пожилых» как в России, так и в Европе, позволил выявить точки бифуркации. К ним относится смена форм правления: становление сословно-представительской монархии, утверждение абсолютной власти монарха, переход к конституционно-монархической форме правления, переход к однопартийной системе управления, демократическая форма правления.

В европейских странах переход от одной формы правления к другой осуществлялся последовательно, развитие социальной политики в отношении «пожилых» было поступательным и более результативным, нежели в России. В нашей стране, в связи с возникшим внутренним конфликтом власти и неопределённостью политического выбора [10], как на заре прошлого века, так и в начале нынешнего, социальная политика в отношении пожилых людей идет рывками и носит «догоняющий» характер по отношению к общеевропейской. 

Проведенное исследование социально-исторических детерминант развития социальной политики в отношении «пожилых» в Европе и России показало следующее:

  1. Социальные программы по поддержке пожилых людей, выполняемые христианской церковью, появляются в Европе в IX, а в России – в X веке.
  2. Пожилые люди признаются нуждающимися в социальной поддержке по возрастному признаку в Европе в  XVI веке, а в России – в XVII.
  3. К реализации государственных социальных программ подключаются частные благотворительные общества в Европе в XVIII веке, а в России – в конце XIX века.
  4. Законодательное закрепление всеобщего права на получение пенсии по старости, на социальную защиту и медицинское обслуживание происходит в Европе в начале  XIX века, а в России – в начале  XX века.
  5. Вектор социальной политики направляется в сторону создания условий для достойного существования «пожилых» и саморазвития их личности в Европе во второй половине XX века, а в России – в начале XXI века.

Таким образом, на протяжении длительного времени в общеевропейском пространстве осуществлялся процесс институционализации социальной политики в отношении «пожилых», в то время как в России – с опозданием в сто лет.

Литература:
  1. Куршаева Ф.М. Российская система пенсионного обеспечения: стратегические проблемы и перспективы развития: дисс. д-ра эконом. наук: 08.00.10. Владикавказ, 2006.
  2. Новые документы В.И.Ленина: Постановление СНК, записки, удостоверения (Октябрь 1917 - январь 1918г.) // Исторический архив. 1957. №5.
  3. Закон СССР от 15.07.1964 «О пенсиях и пособиях членам колхозов [электронный ресурс]. URL: http:// www.wiki.redrat.ru (дата обращения 23.07.2013)
  4. Колосов В.А., Альтшулер Е.А. Борьба за здоровье и долголетие в СССР [электронный ресурс]. URL: http://sohmet.ru «Sohmet.ru: Библиотека по медицине. (дата обращения 23.07.2013)
  5. Федеральная целевая программа «Старшее поколение [электронный ресурс]. URL: http://www.uni.ulsu.ru (дата обращения 23.07.2013)
  6. Васильева Е.Н., Кувшинова О.А. Социокультурная эволюция статуса пожилого человека // Традиции и современная ситуация в области образования и культуры народов России  и стран ближнего зарубежья: сб. статей II Всеросс. научно-практич. конф. Тюмень, 2009. С. 11-13.
  7. Конвенция об основных целях и нормах социальной политики № 117. Конвенции и рекомендации МОТ. Женева, 1962.
  8. Jani-le-Bris H. Situation and social policy aims in the various European countries – a summary // Europe and its elderly people/ The policies of town and regions: a comparison // Working documents and conclusions. – Siena, 14-15 October, 1993 / Council of Europe Press, 1994.
  9. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета о социальной политике в отношении граждан пожилого возраста и повышении качества их жизни [электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/9332 (дата обращения 23.07.2013)
  10. Турченко В.Н., Шафранов-Куцев Г.Ф. Россия: от экстремальности к устойчивости (методология устойчивого развития). Монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2000.
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск