Проверка как метод использования государственной функции экологического контроля (надзора)

Королёв С.Н.

Аннотация:  

В статье автор рассматривает нормы и особенности правового регулирования проверочных мероприятий в части экологического контроля, а также требования к проверкам.

Ключевые слова:  надзор, проверка, экологический контроль

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации 2002 г. является высшей формой федерального закона. Издание такой формы закона как кодекс является свидетельством особой значимости конкретной сферы общественных отношений в проводимой государственной политике, т.е. сфера, обеспеченная кодексом, является  приоритетной для государства.

Однако какая бы форма закона не была избрана законодателем, она не может быть совершенной в условиях быстро меняющегося мира. Это касается и КоАП РФ. В юридической литературе отмечалось, что федеральному  законодателю не удалось создать единственный, универсальный административно-деликтный нормативный акт [1, с.10.17].  Особенно ярко отмеченное свойство КоАП РФ проявляется в области охраны окружающей среды, где средства правового регулирования сталкиваются с объективным антагонизмом интересов, потребностей человека, общества, государства и возможностей окружающей среды.

Сбалансировать взаимодействие общества и окружающей среды до степени целесообразности возможно на основе комплексного использования  не только юридических, но и экономических и иных средств регулирования. Причем приоритетными в ряду этих средств являются, безусловно, экономические. Это объясняется тем, что деятельностью движет материальный интерес, кроме этого, в процессе деятельности в окружающей среде человеком непременно причиняется вред среде, что  предполагает необходимость финансирования работ по возмещению потерь, восстановлению качества среды.

В юридической литературе подробно исследованы механизмы возникновения потерь и их возмещения [2, с. 263-276].

В условиях цикличности развития рыночной экономики, ее непредсказуемости, рассчитывать на устойчивое государственное финансирование деятельности в области окружающей среды пока не приходится. Очевидно, необходимо совершенствовать иные, не экономические средства, обратив особое внимание  на правовые нормы об  осуществлении управленческих функций. Представляется, что в настоящее время следует вести более активно научную разработку проблем производства по делам об административных нарушениях (административно-деликтный процесс) в области охраны окружающей среды. В этом процессе участвуют огромное число различных органов и представителей, определяющих движение дел. Здесь актуален вопрос о соотношении материальных и процессуальных правил, которые регламентируют действия органов на стадиях процесса.

В правовой литературе справедливо отмечается вторичная природа процессуальных норм при признании их значимости, которые существуют для того,    чтобы      обеспечить      эффективную реализацию материальных норм [3, с. 169]. Однако вторичность норм не означает, что их совершенствованием заниматься не стоит. Напротив, в силу органичной связи процессуальных норм с материальными, их совершенствование чрезвычайно важно для правоприменительной практики. При этом, однако, следует принимать во внимание справедливые суждения о правотворчестве, высказанные в юридической литературе. Здесь необходим взвешенный подход. Как верно отмечает Боголюбов С.А., удовлетворение части предложений может стать шагом назад в развитии демократических  начал природоохранного правотворчества  и учета общественного мнения, а предложенные выводы являются порой прикрытием для ухода от международнопризнанных экологических требований и для организации правового вакуума (в лучшем случае) или хозяйственного беспредела [4, с. 401].

Так, в КоАП РФ, экологическом законодательстве отсутствуют правила о порядке производства надзорных проверок. Появляющиеся подзаконные акты ведомственного регулирования – административные регламенты о порядке реализации  надзорной функции также нуждаются в развитии. Не рассматривается эта проблема и в литературе по административному праву, отмечается лишь, что производство по делам об административных правонарушениях во многих случаях начинается после плановых и неплановых проверок, осуществления надзорных мероприятий  [5, с. 543].

Понятно, что проверки проводятся до возбуждения дел. От квалифицированности их проведения нередко зависит судьба дела.

Проверки – это средства реализации управленческой  функции надзора.  В правовой литературе они рассматриваются также как меры борьбы с нарушителями законности  [6, с. 41].

К  проверкам предъявляются следующие требования:

 

Правительность выбора объекта проверки

Их следует проводить на тех предприятиях, учреждениях и организациях, где неблагополучно обстоят дела с исполнением законодательства об охране окружающей среды. В необходимых случаях для этого может быть образована проверочная комиссия. Для этого орган, проводящий проверку, должен располагать информацией о нарушениях. Ее источники – различны и хорошо  отражены в специальной юридической литературе [7]. К числу важных источников информации следует относить запросы, жалобы, заявления и прочее.

Для того, чтобы проверки были результативными, они должны быть подготовлены.

Подготовка проверки проходит в 3 этапа:

  1. Сбор данных о состоянии законности на проверяемом объекте: анализ жалоб, заявлений и др. Собранные данные подлежат тщательному изучению. Проверяемому субъекту может быть направлено требование о представлении документов для проверки.
  2. Сбор и изучение нормативного материала по проверке.
  3. Составление плана проверочных  действий. В план включаются вопросы, подлежащие выяснению и источники получения сведений о них. Так формируется предмет проверки, т.е. то, на что будут направлены проверочные действия инспекторов. Имея в виду единство окружающей среды и ее компонентов в содержании предмета экологического контроля (надзора), тем не менее, следует разграничивать вопросы деятельности хозяйствующих и иных субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (например, выбросы, сбросы, экоплатежи и др.), деятельность по рациональному использованию природных ресурсов, земли, вод, лесов и др. и  их охрану. Именно  такой подход в определении  предмета контроля (надзора) является господствующим в теории  экологического права [8, с. 74-76]. Отмеченная дифференциация предмета контроля (надзора) обусловлена законодательством, в котором выделяется блок нормативно-правовых актов об охране окружающей среды  и блок актов об использовании и охране природных ресурсов (компонентов окружающей среды). Предмет проверки фиксируется в распоряжении о ее проведении.

 

 Следующим требованием является полнота проверки.

Принцип объективной истины характерен и для проверок. В соответствии с ним обязательно надо выяснить причины и условия, способствующие совершению правонарушений с тем, чтобы позднее, после завершения проверки, принять меры по их устранению.

Причины и условия могут быть двоякие:

  1. Правовые – это ранее совершенные на проверяемом объекте правонарушения.
  2. Социальные – они не связаны с правом. Это могут быть недостатки в социальной работе и др.

Работа по выяснению причин и условий должна быть проведена в обязательном порядке, т.к. действующим законодательством она отнесена к обязанностям должностных лиц, рассматривающих дела (ст. 29.13 КоАП РФ). Среди обязанностей следует отметить необходимость всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств, связанных с предметом проверки; рассмотрение поступающих в процессе проверки  ходатайств и др.

Третье требование состоит в проведении собеседования с руководителем проверяемого объекта. Проверка начинается с такой встречи и ею заканчивается.

Планируя и проводя проверку, следует принимать во внимание следующие условия ее проведения:

  1. Необходимость предупреждения (превенции)  правонарушений.

    В экологической сфере превенция играет чрезвычайно важное значение, т.к. позволяет нейтрализовать противоправное поведение и тем самым исключить обременительные для государства затраты на устранение негативных последствий. В экологическом законодательстве содержатся различные превентивные нормы, которые в теории экологического права систематизированы на 5 видов: 1. стимулирующие и поощрительные; 2. понуждающие; 3. предостерегающие; 4. страховочные; 5. гарантийные [9, 257].

  2. Учет особенностей юридической ответственности за противоправные действия в области охраны окружающей среды и природопользования.

В ходе проверки могут быть установлены нарушения экологического законодательства. Необходимо знание особенностей юридической ответственности, позволяющее  отграничивать юридическую ответственность от других правовых мер, которые также реализуются принудительно, хотя юридической ответственностью не являются. В юридической теории они именуются  «мерами  защиты» и используются тогда, когда  действия объективно противоправные, но совершенные при отсутствии вины [10, с. 377-381]. Например, окружающей среде и ее компонентам  причинен вред в ходе военных  учений. В такое ситуации нет правонарушителя и нет юридической ответственности, а возмещение убытков – это непосредственная обязанность Министерства обороны РФ.

Проблема особенностей видов  юридической ответственности за экологические правонарушения весьма подробно исследована в научной литературе [11, с. 263-369]. Представляется целесообразным внести изменения в ст. 4.7 КоАП РФ с тем, чтобы изменить ее природу с диспозитивной нормы на интерактивную, указав, что судья ОБЯЗАН, при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба окружающей среде и ее компонентам, решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Это предложение по изменению доказательства продиктовано  публично-правовой природой окружающей среды и ее компонентов, которые выступают как основа жизни и деятельности человека (п. 4 ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды»; п. 1 ст. 3 «Водного кодекса РФ» и др.).

Третье условие заключается в недопустимости объективного вменения. В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены принципы контрольно-надзорной деятельности,  одним из которых является принцип презумпции добросовестности проверяемого субъекта. Это аналог принципа презумпции невиновности, т.е. лицо считается не виновным, пока его вина не доказана в порядке, установленным законом  (ст. 15 КоАП РФ).

 Исходя из этого главной задачей инспектора, проводящего проверку, является сбор доказательств, подтверждающих вину лица, и закрепления их в акте и протоколе об административном нарушении. По итогам проверки составляется акт  и предписание. Данным актом закрепляется и формально завершается первая стадия административно-деликтного процесса – возбуждение дела об административном правонарушении. Дело считается возбужденным с момента составления протокола, либо с момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела (ст. 28.1 КоАП РФ). Протокол составляется  в процессе проверки, либо по ее завершению в том случае, если выявлено  административное правонарушение. Правонарушителю необходимо огласить его права, о чем следует сделать отметку в протоколе. Если у правонарушителя имеются замечания, их следует оформить в письменном виде и приложить к протоколу. Если проверка внеплановая, необходимо иметь санкцию прокурора, которая выдается по заявлению контрольного органа.

Второй стадией административно-деликтного процесса является подготовка дела к рассмотрению. Эта стадия включает следующие действия:

  1. Изучение обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения дела.
  2. Разрешение вопросов о принятии дела к производству, о чем уведомляется проверяемое лицо, а также о возвращении протокола в орган его составивший, ввиду процессуальных ошибок  и о направлении дела по подведомственности.

Третьей стадией является рассмотрение дела по существу. Следует пояснить, что основанием для рассмотрения дела по существу является достаточность материалов для их всестороннего, полного и объективного исследования и оценка обстоятельств, которые могут воспрепятствовать его рассмотрению.

Экологические правонарушения характеризуются латентностью и нередко являются длящимися во времени. Поэтому возникает вопрос о продлении срока рассмотрения дела. Иногда эти дела могут быть рассмотрены в отсутствие лица без уважительных причин. Порядок рассмотрения дел определен  ст. 29.7 КоАП РФ. Результатом данного процессуального действия является постановление о назначении административного наказания, либо о прекращении производства.

Литература:
  1. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института  административной ответственности в России / В кн.:  Административная ответственность: вопросы теории и практики. Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ИГП РАН, 2009. С.10-17.
  2. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство БАК, 1995. С. 263-276.
  3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2009; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии / С.А. Боголюбов. М.:ЭКСМО, 2010.
  4. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии / С.А. Боголюбов. М.: ЭКСМО, 2010.
  5. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татаян. 4-е изд. перераб. и доп. Москва, 2009.
  6. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Краткий курс: Учебное пособие / Сост. С.Н. Королев. Екатеринбург: УрАГС, 2009.
  7. Правовые проблемы государственного муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы «Круглого стола». 9 апреля 2008 г. Москва / М. ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2008.
  8. Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. М., 2002. С. 55-63; Институты экологического права /  С.А. Боголюбов и др. М.: ЭКСМО, 2010. С. 149-150; Жочкина И.Н. Определение компетенции органов, осуществляющих экологический и природноресурсный контроль. М. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы «Круглого стола». 9 апреля 2008. Москва / М. ИЗиСП. М.: ИД Юриспруденция, 2008.  С. 74-76.
  9. Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: ЭКСМО, 2010.
  10. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1 Свердловск, 1982. С. 377-381.
  11. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: изд-во БЕК, 1995. С. 263-369.
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск