Экономико-правовые основы государственного регулирования финансового контроля в сфере высшего образования

Тепляков И.И., Калимуллина Г.Д.

Аннотация:  

УДК 351.851:378.09

ББК 67.402.02р31

DOI: 10.22394/2304-3369-2019-4-54-63

ГРНТИ 06.71.45

Код ВАК 08.00.05

Целью настоящего исследования является изучение экономических и правовых основ регулирования государственного финансового контроля, выявление проблем его регулирования и разработка предложений, направленных на совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в сфере высшего образования. В исследовании подчеркивается, что, несмотря на важность развитого и слаженного механизма правового регулирования, вопрос о его совершенствовании в части государственного финансового контроля в сфере высшего образования в настоящее время является малоизученным в современной как экономической, так и юридической научной литературе. При этом контроль является важнейшим элементом процесса государственного управления и  способствует успешному решению задач, стоящих перед государством, в том числе эффективному управлению его бюджетной системой.

Отмечается, что ряд проблемных аспектов в определении государственного финансового контроля обусловлены сложностью в идентификации общей категории  контрольно-надзорной деятельности как элемента государственного строительства. В исследовании сформулировано авторское определение государственного финансового контроля в сфере образования, раскрывающее его комплексных характер, механизм реализации и систему нормативного регулирования.

Установлено, что государственный финансовый контроль базируется на Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, отдельных законодательных актах, подзаконных нормативных правовых актах (Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации). Вместе с тем, нормативные источники государственного финансового контроля в сфере высшего образования не закрепляют механизм его организации и проведения. В целях устранения данного пробела авторами предлагается внесение ряда изменений как в федеральное законодательство об образовании, так и в  подзаконные акты, регулирующие компетенцию субъектов контрольной деятельности в исследуемой сфере.

Ключевые слова:  правовое регулирование, финансы, высшее образование, государственный контроль

Правовое регулирование государственного финансового контроля в сфере высшего образования является важнейшей функцией государственного управления. Актуальность эффективного регулирования и гармонизации нормативной базы данного вида контрольной деятельности значительно повышается в период качественных преобразований экономики Российской Федерации, ее отраслей, в том числе системы образования. При этом вопрос о правовом регулировании государственного финансового контроля в сфере высшего образования в настоящее время является малоизученным как в экономической, так и в юридической научной литературе.

Это вызывает некоторое удивление, так как сфера высшего образования представляет собой значительный сектор российской экономики. При этом практически все образовательные учреждения являются получателями бюджетных ассигнований. В этих условиях особую актуальность приобретают исследования, направленные на совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в сфере высшего образования.

Целью настоящего исследования является изучение экономических и правовых основ регулирования государственного финансового контроля, выявление проблем его регулирования и выработка предложений, направленных на совершенствование механизма регулирования государственного финансового контроля в сфере высшего образования.

Говоря о степени разработанности темы, следует отметить, что различные аспекты государственного финансового контроля в бюджетной сфере рассматривались многими экономистами, такими как А. К. Измоденов [1], А. В. Порфирьева [2], Т. Ю. Серебрякова [2], Н.А. Поветкина [3], Ю.А. Данилов [4] и другими.

В современной экономической и юридической литературе представлено достаточно большое количество определений государственного финансового контроля.

Например: «Государственный финансовый контроль – это форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обеспечивающая обратную связь в системе государственного управления и создающая условия для осуществления государством эффективного прямого и косвенного регулирования социально-экономиче­ских процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений» [5, С. 14]. К достоинствам это определения следует отнести выделение акцента на значение рассматриваемого вида контроля (создание условий для регулирования общественных процессов), но ему присуща и логическая некорректность (финансовый контроль – форма контрольной деятельности)

«Государственный финансовый контроль – межотраслевая система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования в целях объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности финансовых операций и выявления резервов роста государственного бюджета» [6, С. 38]. В данном определении раскрывается сложный механизм осуществления исследуемой контрольной деятельности через его отдельные стадии (установление целесообразности финансовых операций, выявление резервов роста государственного бюджета и пр.).

«Государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов» [7, С. 18]. В данном варианте определения исследуемой контрольной деятельности раскрыта ее концептуальная основа – проверка рациональности и эффективности использования соответствующих ресурсов.

Авторы придерживаются точки зрения, определяющей государственный финансовый контроль как систему мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов, осуществляемых специальными (компетентными) органами.

Необходимо отметить, что ряд проблемных аспектов в определении государственного финансового контроля обусловлены сложностью в идентификации общей категории  контрольно-надзорной деятельности как элемента государственного строительства. В частности, представители Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, в своем заключении на законопроект об основах государственного и муниципального контроля отмечают, что: «законопроект вновь «смешал» контроль и надзор, так и не дав четкого ответа на вопрос об их отличии...» [8]. Профессор И.Н. Барциц подчеркивает следующий аспект контрольной деятельности: «одно из важнейших направлений совершенствования системы и структуры исполнительной власти – развитие механизмов государственного контроля и надзора с акцентом на внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти» [9, С. 49]. Профессор И.В. Выдрин справедливо отмечает, что важность и многогранность финансового контроля предопределяют взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере: «В 2018 году законодатель впервые наделил полномочиями на осуществление внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации путем заключения соответствующих соглашений с представительными органами муниципальных образований, по инициативе последних» [10, C. 77]. Данные новеллы законодательства подтверждают отмеченную в предыдущих исследованиях тенденцию на взаимосвязь двух уровней публичной власти в Российской Федерации при реализации различных форм контрольной деятельности [11, С. 96].

Таким образом, контроль является важнейшим элементом процесса государственного управления. Государственный финансовый контроль обеспечивает [12]:

- соблюдение действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- эффективное целевое использование средств государственного бюджета и внебюджетных фондов;

- выявление резервов роста бюджетных доходов и экономии средств;

- эффективное и обоснованное распределение фондов финансовой поддержки регионов;

- пресечение правонарушений в бюджетной сфере, выявление финансовых злоупотреблений и применение наказания к виновным лицам;

- улучшение финансовой дисциплины, проведение профилактической и разъяснительной работы.

Государственный финансовый контроль делится на внешний и  внутренний. Внешний государственный финансовый контроль реализуют Счётная палаты Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний государственный финансовый контроль осуществляют Федеральное казначейство, органы государственного финансового контроля, являющиеся, соответственно, органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

Также государственный финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий (таблица 1).

Таким образом, предварительный контроль осуществляется в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Последующий контроль реализуется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Также, стоит рассмотреть, что является объектами и предметами государственного финансового контроля (таблица 2).

 

Таблица 1.  Предварительный и последующий финансовый контроль [2, с. 75]

Вид контроля

Цель

Предварительный

Предупреждение и пресечение бюджетных нарушений в ходе оценки законодательных проектов

Последующий

Установление законности исполнения бюджетов, корректности учета и отчетности и оценка эффективности использования бюджетных средств

 

 

Таблица 2. Объекты и предметы государственного финансового контроля

Объект

Предмет

Главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета.

Бюджетные средства, доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета.

Финансовые органы.

Межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты.

Государственные учреждения, унитарные предприятия, корпорации.

Средства из бюджета.

Хозяйственные товарищества и общества.

Доля публично-правовых образований в уставных капиталах

Юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели.

Средства из бюджета, госконтракты, кредиты и займы, уплата налогов.

Органы управления государственными внебюджетными фондами.

Внебюджетные фонды.

 

Объектами государственного финансового контроля являются бюджетная система и бюджетный процесс [13, С. 67]. При этом в случае, если частные предприятия являются исполнителями государственных заказов и получателями бюджетных средств, они также подлежат контролю со стороны государства.

Деятельность органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере осуществляется в соответствии с установленными нормативно-правовыми актами. Основными источниками выступают: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты, подзаконные нормативные правовые акты (Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации).

Отдельно следует также выделить Федеральный закон от 07.02.2011 (ред. от 27.12.2018) № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Федеральный закон от 05.04.2013 (ред. от 29.05.2019) № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» также регулирует государственный финансовый контроль. Наконец, Федеральный закон от 05.04.2013 (ред. от 27.06.2019) № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в бюджетной сфере определяет функции по осуществлению мониторинга закупок и контроля в сфере закупок между исполнительными органами государственной власти.

Определённые функции финансового контроля в бюджетной сфере также выполняет Контрольное управление Президента Российской Федерации, которое действует на основе Указа Президента Российской Федерации от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении положения о контрольном управлении Президента РФ». Контрольное управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации.

Органы исполнительной власти различных уровней осуществляют государственный финансовый контроль в пределах своих полномочий, в том числе координируют деятельность подведомственных им управленческих структур.

Одним из важнейших органов государственного финансового контроля в системе органов исполнительной власти выступает Министерство финансов Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определено, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет помимо прочих функций функцию контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. В рамках реализации указанной функции Министерство финансово разрабатывает и утверждает: порядок организации контроля, порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов РФ» осуществляет контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы.

Таким образом, порядок нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля в бюджетной сфере в Российской Федерации содержится в таких  федеральных законах, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, отмеченных ранее федеральных законах  (таблица 3).

Далее следует отметить существенные характеристики исследуемого вида контрольной деятельности в сфере образования. Вопрос о правовом регулировании государственного финансового контроля в сфере российского образования является малоизученным как с точки зрения описания проблемы контроля и надзора в современной научной юридической литературе, так и с позиции понимания и практического использования различных нормативных актов со стороны образовательных организаций, выступающих объектом контроля во время проведения контрольных мероприятий.

Объектом государственного финансового контроля в образовании является движение денежных средств в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования фондов денежных средств в сфере образования. Эффективность системы финансового контроля в сфере образования является одной из базовых характеристик надежности механизма финансово-правового регулирования образовательных отношений в государстве.

Образовательные учреждения подвергаются проверкам органов надведомственного контроля. Одним из таких органов является Счетная палата Российской Федерации, высший орган государственного финансового контроля страны, образованный в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации и осуществляющий предварительный и последующий государственный финансовый контроль.

Примечательно, что из перечня субъектов надведомственного финансового контроля в отношении образовательных организаций исключается орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки – Рособранадзор. Действующее положение о данной федеральной службе не предусматривает какие-либо полномочия данного органа власти в части финансового контроля образовательных организаций, что является еще одним подтверждением определения государственного финансового контроля как отдельного «отраслевого» вида государственной контрольной деятельности [14].

Надведомственный финансовый контроль в отношении образовательных учреждений высшего образования возложен на финансовые и специализированные контрольные органы, в числе которых Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, выступающие согласно ст. 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации как самостоятельные участники бюджетного процесса.

 

Таблица 3. Федеральные законы, содержащие нормы, касающиеся осуществления бюджетного контроля [5, с. 56]

Федеральные законы

Контроль

Бюджетный кодекс Российской Федерации

Парламентский,

внешний, внутренний

№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»

Внешний

№ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

Внешний

№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Внешний, внутренний

 

 В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные функции, связанные с обеспечением исполнения федерального бюджета, учетом и распределением доходов от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Полномочия Федерального казначейства, в рамках реализации возложенных на него задач, определяются правилами ст. 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль за движением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов у всех участников бюджетного процесса, в том числе бюджетных образовательных учреждений.

Федеральное казначейство имеет свои территориальные органы – Управления, находящиеся в непосредственном подчинении Федерального казначейства.

Положения об Управлениях Федерального казначейства утверждаются приказом Федерального казначейства, включают широкий спектр задач в целях осуществления Управлением государственного финансового контроля. В частности, управление в отношении образовательных учреждений вправе в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации:

-      получать от распорядителей и получателей средств федерального бюджета отчетность об использовании средств федерального бюджета, а также иные документы и сведения, связанные с получением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

-      приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

-      в необходимых случаях предъявлять в судебные органы иски по основаниям.

На Министерство финансов Российской Федерации возложены обязанности, связанные с установлением правил и порядка санкционирования расходов федерального бюджета, утверждением лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета.

Финансовый контроль проводится в процессе исполнения бюджета посредством анализа оперативных данных, отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании средств бюджетополучателями. Объектом контроля становится оперативная деятельность образовательного учреждения на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета.

Вместе с тем необходимо отметить, что ни Федеральный закон от 29.12.2012 (ред. от 26.07.2019) № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ни другие законодательные акты Российской Федерации в сфере образования фактически не содержат вопросов организации и проведения финансового контроля в данной сфере. Не решены эти вопросы и актами Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, в целях устранения данного пробела разумным представляется дополнить положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» отдельной главой об организации и проведения финансового контроля в сфере высшего образования с последующим внесением соответствующих изменений в подзаконные акты, регламентирующие компетенцию органов государственной власти – субъектов государственного финансового контроля в сфере высшего образования.

Итак, в настоящем исследовании была представлена развернутая характеристика современного состояния нормативного порядка организации государственного финансового контроля в сфере высшего образования.

Объектом финансового контроля в высшем образовании рассматривается движение денежных средств в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования денежных средств в сфере высшего образования.

Авторы раскрыли теоретические основы государственного финансового контроля, проанализировали нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного финансового контроля, предложил направления совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в сфере высшего образования.

В исследовании подробно рассмотрены теоретические и правовые основы государственного финансового контроля, раскрыта сущность государственного финансового контроля в бюджетной сфере, его основные концептуальные положения и система источников его нормативного регулирования.

Отмечено, что в современной экономической и юридической литературе существует большое количество определений государственного финансового контроля. Вместе с тем, среди доктринальных источников отсутствует определение, связывающее экономическую основу данного контроля с нормативными источниками его регулирования.

Авторы сформулировали вывод, что государственный финансовый контроль – это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов, осуществляемых специальными (компетентными) органами.

Установлено, что государственный финансовый контроль базируется на Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, отдельных законодательных актах, подзаконных нормативно-правовых актах (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации). Вместе с тем, нормативные источники государственного финансового контроля в сфере высшего образования не закрепляют механизм организации и проведения финансового контроля в данной сфере. В целях устранения данного пробела авторами предлагается дополнить положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» отдельной главой об организации и проведения финансового контроля в сфере высшего образования с последующим внесением соответствующих изменений в подзаконные акты, регламентирующие компетенцию субъектов, осуществляющих данный вид финансового контроля.

Конкретные механизмы осуществления государственного финансового контроля в сфере высшего образования и детальные рекомендации по их совершенствованию являются объектом последующих авторских исследований.

Литература:

1. Измоденов А. К. Бюджетный контроль: учебник М.: М-во образования и науки РФ, Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ, 2014.

2. Порфирьева А. В., Серебрякова Т. Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных учреждений: монография. М.: ИНФРА-М, 2017.

3. Кучеров И. И., Поветкина Н. А. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие. М.: Юридическая фирма «Контракт», 2016.

4. Буклемишев О. В., Данилов Ю. А. Современные тенденции институциональной структуры финансового регулирования: монография. М.: Экономический факультет МГУ, 2017.

5. Губин Б. В. Бюджет России: развитие и обеспечение экономической безопасности: монография. М.: ИНФРА-М, 2015.

6. Шохин С. О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1997.

7. Танков В. А. Государственный финансовый контроль. М.: Юриспруденция, 2010.

8. Заключение ТПП России на проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» [электронный ресурс]: URL:http://tpprf.ru/ru/ interaction/legislative/66423/ (дата обращения: 06.10.2019).

9. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М.: Формула права, 2008.

10. Выдрин И. В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 75-80.

11. Алиев Ф. А., Тепляков И. И. Особенности реализации государственных полномочий по привлечению к административной ответственности органами местного самоуправления (на примере органов муниципальной власти в Свердловской области) // Муниципалитет: экономика и управление. 2015. № 3 (12). С. 88-96.

12. Федеральный закон от 07.02.2011 (ред. от 27.12.2018) № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 903.

13. Карпов Э. С. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Монография. М.: ИНФРА-М, 2016.

14. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2018 (ред. от 03.10.2018) № 885  // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 32 (часть II). Ст. 5344.

15. Черников Ю. С., Геймур О. Г. Правовое регулирование государственного финансового контроля // Молодой ученый. 2014. №20. С. 502-504.

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск