Управление агломерационными процессами в России: содержание и специфика

Уфимцева Е.В., Волчкова И.В., Подопригора Ю.В.

Аннотация:  

Цель. Обзор научных взглядов на формирование и развитие агломераций, изучение теоретических подходов к определению сущности понятия «агломерация», исследование актуальных аспектов управления агломерационными процессами.

Методы. С помощью ретроспективного анализа выделяются основные этапы развития научных представлений об агломерациях. На основе метода сравнительно-аналитического анализа проводится исследование агломерационных процессов.

Результаты. Представленобзор научных взглядов на формирование и развитие агломераций; изучены теоретические подходы к определению сущности понятия «агломерация»; дана авторская трактовка понятия «агломерация»; предложен подход к выделению негородских агломераций в России; исследованы актуальные аспекты управления агломерационными процессами.

Научная новизна. Научная новизна работы заключается в предложенной авторской трактовке понятия «агломерация», а также в новом подходе к выделению негородских агломераций.

Ключевые слова:  агломерация, городские агломерации, сельские агломерации, агломерационные процессы

В территориальном развитии практически всех развитых странах мира агломерации занимают всё более значимое место. Научный интерес к проблемам развития агломераций как формы организации территориального пространства обусловлен необходимостью решения социально-экономических проблем региона.

Научные исследования различных теоретических и практических аспектов формирования и развития российских агломераций нашли отражение в работах Е.Г. Анимицы, Р.В. Бабуна, Н.Н. Баранского, А.Б. Борисова, Э.Ю. Бозе, Е.М. Бухвальда, А.Г. Гранберга, М.Г. Диканского, И.Н. Заславского, Н.В. Зубаревича, В.Б. Зотова, И.А. Ильина, П.Д. Косинского, Г.М. Лаппо, Л.Ш. Лозовского, В.Я.Любовного, З.З. Муллагалеевой, Н.Н. Наймарка, А.А. Нещадина, П.А. Ореховского, Е.Н. Перцика, П.М. Поляна, Б.А. Райзберга, И.И. Санжаревского, Е.Б. Стародубцевой, В.А. Шабашева и др.

Тем не менее, актуальные теоретические вопросы и практические направления в части формирования и развития агломераций не достаточно исследованы. В этой связи, целью настоящей работы будет являться обзор научных взглядов на формирование и развитие агломераций, а также исследование актуальных аспектов управления указанными процессами. В качестве наиболее приемлемых методов исследования выбраны ретроспективный и сравнительно-аналитический анализ.

Несмотря на большое количество научных работ, посвященных вопросам формирования и развития агломераций, на сегодняшний день понятие «агломерация» однозначно не определено. В проводимых исследованиях наиболее часто употребляются такие термины, как «групповые системы расселения», «метрополитенские ареалы», «ареалы взаимосвязанного расселения», «городские агломерации» и ряд других. Встречаются и такие термины, как «международные агломерации»[1], «региональные агломерации»[2], «сельские агломерации» [3], «негородские агломерации» [4]. Подобное терминологическое разнообразие главным образом связано с тем, что термин «агломерация» не трактуется и не закреплен в Градостроительном Кодексе РФ.

Обратимся к истокам зарождения понятия «агломерация». Агломерация, по мнению французского географа М. Руже, «возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ ираспространяется на соседние населенные пункты, что является новой формой расселения и размещения некоторых видов экономической деятельности» [5].

Дальнейшее изучение агломераций зарубежными и российскими исследователями позволило развить представления о зарождении и развитии агломераций, в результате чего в конце ХХ в. термин «агломерация» приобрел разнообразные авторские трактовки. По мнению географа-урбаниста Г.М. Лаппо, «определения агломерации можно условно разделить на две группы» [5]. В основу определений первой группы положено представление об агломерации как об «агломерации поселений», интерпретируемое следующим образом: «городскими агломерациями называются компактные скопления территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи» [5].Вторую группу определений агломерации породили различного рода социологические исследования, изучающие разнообразные виды жизнедеятельности населения, и агломерация стала рассматриваться как «прогрессивная форма расселения».

По нашему мнению, протекающие в настоящее время в России агломерационные процессы позволяют заключить, что агломерацию целесообразно рассматривать как целостную совокупность кооперирующихся территорий, которой присущи общие закономерности развития, а также устойчивые инфраструктурные взаимодействия, направленные на достижение социально-экономических эффектов.

Процесс становления и развития агломераций очерчен во многих градостроительных теориях развития городов. Этапы развития научных представлений о городских агломерациях представлены в табл.1 [6-8].

 

Таблица 1. Генезис теорий развития городов и городских агломераций

Этапы

Направления научной мысли

Период средневековья и Эпоха Возрождения

Теории идеальных городов

20-30е гг. ХХ в.

Теории расселения

Теории планировочной структуры городов

Концепция непрерывного линейного города

Концепция Ле Корбюзье “Три формы расселения”

Утопическая схема Э.Глойдена “Круглый город”

Концепция В.Кристаллера

“Экуменополис” К.Доксиадиса

Архитектурные теории

50-60е гг. XX в.

Теории расселения

Концепция нового элемента расселения

Сетевая концепция расселения

Кинетическая система расселения

Современные концепции

“Экологический город”

“Гуманополис”

Концепция городского метаболизма

Технополисная концепция

“Города-хартии” (Charter Cities) П.Ромера

“Акваполисы”

“Космополисы”

 

Среди современных исследований особый интерес вызывает концепция социально-территориальной структуры общества, разработанная коллективом Новосибирской экономико-социологической школы под руководством Т.И. Заславской. Согласно данной концепции к агломерации целесообразно подходить как к элементу социально-территориальной структуры, делая акцент на учете происходящих в ней социальных процессов, а также на соизмерении позитивных и негативных социальных последствий [9].

Отдельного внимания заслуживает теория новой экономической географии, предметом исследования которой является взаимодействие центробежных и центростремительных сил в агломерационных процессах, что изменяет качественное поведение экономической динамики. Особое внимание уделяется таким вопросам, как торговая политика, специализация и концентрация производства, налогообложение и перераспределение экономической активности в регионе [10].

В последние годы форму открытого диспута приобрели публикации о конфликте целей эффективности и равенства в пространственном развитии. Европейские эксперты регулярно проводят исследования регионального роста и рекомендуют политику поощрения процессов агломерации и облегчения миграции населения в города. При этом эксперты не приветствуют универсальные методы в области урбанизированной политики, признают важность полицентрического развития небольших и средних городов, а также роль местных центров в сельской местности [11, с.75].

Анализируя взгляды исследователей на процессы формирования и развития агломераций, отметим, что агломерационные процессы, как правило, изучаются в контексте крупного города. Тем не менее, формирование агломераций не зависит напрямую от размера поселений. Более того, как показывает зарубежная и российская практика, возможно эффективное взаимодействие между несколькими сельскими поселениями. Так, например, во Франции создают агломерации, где сельские поселения объединяют свои усилия в части разработки совместных планов и проектов, связанных с производством и переработкой продукции. Изучая опыт Франции в создании сельских агломераций, необходимо отметить, что ценность агломераций заключается в возможности объединения ресурсов, координации управления, наличии совместной инфраструктуры в целях эффективного развития территории, а также достижения синергетического эффекта от объединения возможностей всех поселений.

Что касается российского опыта, то особый подход к сельскохозяйственному производству в контексте агрогородков как центров сельских агломераций, создаваемых с учетом почвенно-климатических условий самодостаточного региона, а не по принципу административного деления, предлагает И.В. Пилецкий [3]. Вместе с тем в исследованиях сельских агломераций недостаточно разработаны методические аспекты их выявления и анализа. Те не менее, сельские агломерации становятся характерной формой сельского расселения в пригородных зонах больших и малых городов, вокруг железнодорожных станций. Поэтому данные агломерационные явления и процессы сельского расселения должны быть предметом специальных исследований междисциплинарного характера и объектом территориального планирования.

Подобные прикладные исследования в российской практике встречаются довольно редко, хотя, по нашему мнению, представляют значительный практический интерес. Так, например, исследование сельских агломераций представлено в работах M.В. Шемякиной [12]. Автор предлагает ряд методических рекомендаций для выявления и анализа подобных поселений, а именно: географическое исследование сельской агломерации должно подразумевать изучение ареала сельского расселения, т. е. группы близко расположенных сельских населенных пунктов; выявление пригородных ареалов сельского расселения необходимо начинать с определения одиночных населенных пунктов и/или групп по периметру городской черты; выделение сельских агломераций возможно с помощью картографического анализа в сочетании с дешифрированием космических снимков; при исследовании сельской агломерации целесообразно, помимо её состава, анализировать демографические особенности, а также условия жизни населения поселений агломерации.

Важно подчеркнуть, что хозяйство отдельного района имеет тесные экономические связи с хозяйствами других районов и регионов. Производственный потенциал определенного района в некоторой степени утрачивает свою автономность и интегрируется с потенциалами других территорий. Сельские территории целесообразно рассматривать как некоторую территориальную подсистему, выполняющую ряд важнейших народнохозяйственных функций, а потенциал сельских территорий – как важнейшее конкурентное преимущество субъекта РФ [13]. В этой связи, возрастает роль негородских агломераций, представляющих собой группу сельских поселений со схожими социально-экономическими закономерностями, тенденциями и перспективами развития (земельные угодья, сельскохозяйственное производство, ресурсы, специализацию, кооперацию, быт, обычаи). Негородская агломерация выступает формой организации территориально-экономической системы сельских поселений и подразумевает наличие интенсивных взаимодействий внутри нее [4].

Исследования, проводимые на материалах Томской области, позволили заключить, что изучая проблемы развития сельских территорий, следует учитывать неоднородность отраслевой структуры. Так, например, если в южных районах Томской области сельское хозяйство в отраслевой структуре занимает лидирующее значение, то в северных районах – менее 5 %. Поэтому в процессе выделения негородских агломераций целесообразно учитывать сложившуюся отраслевую структуру производства, уровень специализации, наличие районообразующих предприятий ведущих комплексов. С учетом особенностей, факторов и процессов социально-экономического развития территории авторами были выделены следующие потенциальные негородские агломерации Томской области (табл. 2).

 

Таблица 2. Негородские агломерации Томской области

Название

Специализация

Александровско-Каргасокско-Парабельская

Топливно-энергетический комплекс. В перспективе формирование транзитной экономики

Бакчарско-Колпашевско-Чаинская

Агропромышленный комплекс. В перспективе развитие металлургического комплекса и формирование транзитной экономики

Зырянско-Тегульдетская

Агропромышленный, лесопромышленный комплексы

Молчановско-Кривошеинская

Агропромышленный, лесопромышленный комплексы

Асиновско-Верхнекетско-Первомайская

Лесопромышленный комплекс

Кожевниковско-Томско-Шегарская

Агропромышленный комплекс

 

Приведенный перечень негородских агломераций является предварительными и требует уточнения. Однако его можно рассматривать в качестве отправной точки для изучения социально-экономического взаимодействия муниципальных образований в рамках негородских агломераций Томской области.

Рассматривая актуальные аспекты управления агломерационными процессами отметим, что, как правило, агломерации находятся на пересечении административно-территориальных единиц. Данное обстоятельство существенно затрудняет прямое управление и вызывает необходимость выстраивания договорных отношений между различными центрами власти и прочими субъектами, на которые влияет система и от которых она зависит (инвесторы, хозяйствующие субъекты, местные сообщества, население) в области регулирования агломерационных процессов на территории. Поэтому изучение интересов субъектов управления формированием и развитием агломераций является важным направлением в процессе выстраивания системы партнерских отношений. Так, на уровне региональной власти необходимо решать вопросы в части устранения диспропорций между «ядром» агломерации и поселениями-«сателлитами», регулирования процессов маятниковой миграции, повышения инвестиционной привлекательности поселений-«сателлитов», повышения стабильности экологической ситуации и т. п. На муниципальном уровне решение вопросов выравнивания уровня жизни населения также нельзя оставлять без внимания. «Ядро» агломерации должно быть заинтересовано в развитии поселений-«сателлитов», дабы не допустить излишней концентрации ресурсов на своей территории. Не менее актуальным является создание единой инфраструктуры на территории формирующейся агломерации иобеспечение равной доступности населения, как «ядра», так и поселений-«сателлитов», к муниципальным услугам. Подобный баланс интересов субъектов управления агломерацией является гарантом устойчивости и долговременности партнерских отношений между поселениями агломерации. Развитию агломераций в России препятствуют проблемы земельного и градостроительного регулирования, которые приводят к замедлению экономического развития. Более благоприятные условия для инвесторов могут быть созданы принятием законов субфедерального и местного уровней, учитывающих региональную специфику, текущие задачи и перспективные планы территории [15]. Что касается федерального уровня, то, безусловно, без государственной поддержки в части финансирования инфраструктурного обеспечения агломераций, процессы их формирования и развития будут значительно затруднены.

Для создания эффективного механизма управления агломерационными процессами необходимо определить границы агломераций. Поскольку, в нашем понимании, агломерация представляет собой особую территориальную общность, границы которой могут не вписываться в рамки существующего административно-территориального деления, следовательно, в первую очередь необходимо определить правовые аспекты функционирования агломераций. Существует несколько возможных путей решения указанной проблемы. Первый путь сводится к реформированию существующего законодательства с признанием агломерации в качестве самостоятельного правового субъекта территориального управления. Однако в этом случае необходимо пересматривать отдельные аспекты существующих полномочий, как местного, так и федерального уровней власти. Это потребует значительных усилий в части продвижения законотворческой инициативы ( например, поправки в Градостроительный кодекс РФ, предлагающие механизм совместной разработки документов территориального планирования двумя и более субъектами РФ. Разработка инструментов проектирования агломераций комплексного характера, с увязкой отраслевых стратегий и отраслевых схем территориального планирования поселений ). Второй путь, менее кардинальный, заключается в создании (в рамках существующего законодательства) ассоциаций муниципальных образований, т. е. добровольного объединения поселений, входящих в состав агломерации. Подобное объединение предполагает выстраивание договорных отношений муниципалитетов поселений относительно предметов их общего интереса (экономических, социальных или инфраструктурных процессов). Необходимо отметить, что ассоциация может функционировать исключительно посредством договорных отношений, ей нельзя передавать полномочия, она не является органом власти.

Исходя из зарубежного опыта в части управления агломерациями, основным инструментом управления является организация договорного сотрудничества между поселениями, входящими в состав агломерации. Подобное сотрудничество осуществляется, как правило, или в форме передачи части полномочий межпоселенческому органу управления или в форме координации принятия управленческих решений. Роль государства при такой форме управления неоднозначна, так в США государство стимулирует сотрудничество, а во Франции законодательно принуждает к нему.

В России, по сравнению с зарубежными странами, уровень агломерированности территорий достаточно низкий, это связано, прежде всего, с тем, что агломерация, по своей сути, не является административно-территориальным образованием, следовательно, с позиции управления ей необходимо акцентировать внимание не на формировании каких-либо органов управления, а на развитии механизмов взаимовыгодного сотрудничества и кооперации поселений, входящих в её состав.

Возможно выделение целого ряда направлений организации сотрудничества региональных и муниципальных органов власти по развитию агломерационных процессов [7, 16]:

  • координация планов развития в сферах стратегического и территориального планирования;
  • оптимизация размещения жилищной застройки;
  • формирование крупных рекреационных зон;
  • формирование транспортно-логистических центров;
  • улучшение и модернизация инфраструктурно-социального комплекса.

В этой связи, в настоящее время необходимо создать определенные условия и стимулы для развития и расширения масштабов, форм и механизмов межмуниципального сотрудничества и кооперации, уплотнения взаимодействия поселений. В случае принятия надлежащей законодательной базы (внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ) в перспективе возможно или взаимное делегирование полномочий органами местного самоуправления поселений или создание на территории агломерации муниципального образования нового уровня (агломерированного округа) с делегированием органам местного самоуправления данного уровня полномочий по решению общеагломерационных вопросов. Однако процедуры функционирования системы договорных отношений в российском законодательстве не регламентированы, что, с одной стороны, предполагает возможность свободного выбора форм межмуниципального сотрудничества, а с другой стороны вызывает затруднения при решении спорных вопросов. Несмотря на то, что при реализации модели договорных отношений механизмы управления агломерациями в большей мере зависят от политической договоренности и, практически, не имеют юридических обоснований (что порождает риски отсутствия единого решения по общим вопросам функционирования агломерации), однако, по нашему мнению, подобная модель управления позволит создать условия для более тесной координации и взаимодействия поселений.

Резюмируя отметим, что необходимость изучения теоретических и практических аспектов функционирования агломераций, а также управления агломерационными процессами обусловлена развитием в России агломерационных форм расселения. В качестве основных результатов настоящего исследования сформулируем следующие положения:

  1. Определено, что на современном этапе развития агломерационных процессов целесообразно рассматривать агломерацию как целостную совокупность кооперирующихся территорий, которой присущи общие закономерности развития, а также устойчивые инфраструктурные взаимодействия, направленные на достижение социально-экономических эффектов. Дальнейшее развитие теоретических подходов к определению сущности понятия «агломерация» с учетом специфики её формирования и функционирования в России, определение компонентной структуры агломерации послужит определенной базой для последующих исследований. Однако для упорядочения терминологического аппарата необходимо законодательно закрепить понятие агломерации.
  2. Выявлено, что агломерационные процессы, как правило, изучаются в контексте крупного города. Тем не менее, формирование агломераций не зависит от размера поселений. В этой связи, необходима поддержка всего многообразия агломерационных процессов. Зарубежная и российская практика показывает, что возможно эффективное взаимодействие между несколькими сельскими поселениями. Уникален и показателен опыт Франции в создании сельских агломераций, ценность которых заключается в возможности объединения ресурсов, координации управления, наличии совместной инфраструктуры в целях эффективного развития территории, а также достижения синергетического эффекта от объединения возможностей всех поселений. Что касается российских исследований, необходимо отметить, что изучая проблемы развития сельских территорий, следует учитывать неоднородность отраслевой структуры. В процессе выделения негородских агломераций целесообразно учитывать сложившуюся отраслевую структуру производства, уровень специализации, наличие районообразующих предприятий ведущих комплексов. Исследования, проводимые на материалах Томской области, с учетом особенностей, факторов и процессов социально-экономического развития территории позволили выделить потенциальные негородские агломерации Томской области.
  3. Сформулированы актуальные аспекты управления агломерационными процессами. В связи с тем, что зачастую агломерации находятся на пересечении административно-территориальных единиц, существенно затрудняется прямое управление и возникает необходимость выстраивания договорных отношений между различными центрами власти. Изучение интересов субъектов управления агломерациями является важным направлением в процессе выстраивания системы партнерских отношений. Баланс интересов субъектов управления агломерацией является гарантом устойчивости и долговременности партнерских отношений между поселениями. Кроме того, для создания эффективного механизма управления агломерационными процессами необходимо либо реформировать существующее законодательство, пересматривать отдельные аспекты существующих полномочий органов власти, либо создавать возможность выстраивания договорных отношений муниципалитетов поселений относительно предметов их общего ведения. Однако в силу невысокого уровня агломерированности территорий в России, необходимо акцентировать внимание на развитии механизмов взаимовыгодного сотрудничества и кооперации поселений, входящих в состав агломерации. В этой связи, необходимо создать условия и стимулы для развития и расширения масштабов, форм и механизмов межмуниципального сотрудничества и кооперации, уплотнения взаимодействия поселений агломерации.
Литература:

1. Пичурина В. Агломерация без границ. Зауралье и Казахстан планируют создать международное объединение городов [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/printable/2014/08/27/reg-urfo/aglomerat.html (дата обращения 28.01.2015).

2. Пивень Д.А. Региональная агломерация и предпосылки ее создания // Вестник ЯрГУ. Серия гуманитарные науки. 2014. № 1(27). С. 133-138.

3. Пилецкий И.В., Пилецкий А.И. Сельские агломерации культурных ландшафтов как фактор повышения конкурентоспособности национальной аграрной экономики // Проблемы безопасности российского общества. 2012. № 3. С. 95-106.

4. Подопригора Ю.В. Негородские агломерации как фактор интенсивного развития экономики // Экономика и предпринимательство. 2014. № 4-2. С. 309-312.

5. Лаппо Г., Полян П., Селиванова Т. Агломерации в России в XXI веке // Вестник Фонда регионального развития Иркутской области. 2007. № 1. С. 45-52.

6. Михуринская Е.А., Мартиросова Р.А. Городские агломерации как форма развития урбанизированных территорий // Экономика и управление. 2011. № 4. С. 114-118.

7. Волчкова И.В. Особенности социально-экономического развития городских агломераций в России: монография.  Томск: Изд-во Том. гос. архит.-строит. ун-та, 2013.  92 с.

8. Волчкова И.В. Теоретические и практические подходы к исследованию процессов формирования городских агломераций // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 29. С. 42-49.

9. Горяченко Е.Е., Мосиенко Н.Л. Городская агломерация как элемент социально-территориальной структуры общества // ЭКО. Всероссийский экономический журнал. 2014. № 5. С. 56-68.

10. Растворцева С.Н. Управление развитием процессов концентрации экономической активности в регионе: подходы новой экономической географии: Монография.  М.: Экон-информ, 2013. 131 с.

11. Мельникова Л.В. «Пространственно-нейтральная» и «локально-адресная» региональная политика: проблема выбора // Регион: экономика и социология. 2014. № 1(89). С. 64-85.

12. Шемякина M.B. Сельские агломерации в пригороде Твери: опыт выявления и исследования /Материалы научной студенческой конференции. Тверь, 2011. С. 64-66.

13. Елисеев А.М., Волчкова И.В., Подопригора Ю.В. Проблемы межотраслевых взаимодействий в контексте экономического развития территорий (на примере Сибирского федерального округа) // Научно-технические ведомости СПбГПУ. 2009. Т. 6-2. № 90. С. 40-44.

14. Уфимцева Е.В. Сбалансированная система показателей оценки результативности бюджетного планирования на уровне муниципальных образований: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Томск, 2011.  23 с.

15. Коломак Е.А. Пространственное развитие и приоритеты региональной политики в России // ЭКО. Всероссийский экономический журнал. 2014. № 1. C. 41-53.

16. Елисеев А.М., Волчкова И.В., Подопригора Ю.В. Комплексное развитие экономики сельских территорий как фактор повышения эффективности производства // Вестник инжэкона. 2009. № 7. С.47–53.

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск