Опыт реализации реформы бюджетного сектора на территории Уральского федерального округа

Жилина Е.А., Качанова Е.А.

Аннотация:  

В статье рассмотрены механизмы исполнения требований Федерального закона № 83-ФЗ в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Уральского федерального округа; выявлены особенности мер по реализации реформы бюджетного сектора органами государственной власти субъектов. На основе методики оценки внедрения механизмов БОР, реструктуризации и оптимизации сети подведомственных учреждений произведен комплексный анализ деятельности органов государственной власти субъектов Уральского федерального округа, позволяющая оценить ее эффективность. Также авторами разработаны и представлены приложения к данной методике, среди которых: использование наилучшей практики реструктуризации бюджетной сферы в других регионах, формирование конкурентоспособной сети учреждений бюджетной сферы.

Ключевые слова:  государственные услуги, реформа бюджетного сектора, региональный опыт реализации Федерального закона № 83-ФЗ, методика оценки реструктуризации и оптимизации сети бюджетных учреждений

Бюджетный сектор экономики решает важнейшие задачи по обеспечению жизнедеятельности населения, производству, распределению и потреблению общественных благ, удовлетворению социально значимых потребностей населения страны [1, c. 15]. Развитие социально-экономических отношений, неспособность многих организаций оказывать общественные услуги на частной основе, взаимодействие рынка и государства при решении социально значимых вопросов – всё это обуславливает необходимость существования и функционирования бюджетного сектора экономики, который представлен сегодня сетью учреждений.

По данным 2012 года, предоставленным Министерством финансов Российской Федерации, бюджетный сектор России состоит из 86 % бюджетных учреждений, 10 % - казенных и 4 % автономных (общая численность учреждений бюджетной сферы составила около 201 648 учреждений). Основными сферами, в которых производились структурные преобразования, являются здравоохранение и образование, культура, физкультура и спорт, предоставление социальных услуг и занятость населения. В меньшей степени задействованы сферы науки и средств массовой информации, а также создание и трансформация многофункциональных центров [2].

С 1 июля 2012 года в соответствии с требования Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08 мая 2010 г № 83-ФЗ (далее – № 83-ФЗ) все учреждения бюджетной сферы перешли на новые принципы организации и финансирования своей деятельности. Таким образом, закончен первый этап реализации реформы бюджетного сектора, предполагающей реорганизацию бюджетных учреждений, «децентрализацию» управления финансами и совершенствование механизма предоставления населению социально значимых услуг [3].

На территории субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Уральского федерального округа (далее – субъекты УФО), реализация первого этапа реформы бюджетного сектора осуществлялась в соответствии с требованиями законодательства. Авторы считают необходимым выделить ряд мер по реализации № 83-ФЗ, которые использовались на практике всеми субъектами УФО.

1. Нормативно-правовое обеспечение реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ на региональном (муниципальном) уровне:

1.1.  Организация методической помощи публично-правовым образованиям.

1.2.  Организация нормативного правового обеспечения реализации
№ 83-ФЗ на муниципальном уровне (здесь важен показатель процента принятых муниципальных правовых актов, определяющих отраслевую принадлежность учреждений).

2. Организационное обеспечение реализации № 83-ФЗ на региональном (муниципальном) уровне:

2.1.  Система мониторинга реализации № 83-ФЗ.

2.2.  Организация совещаний и семинаров и другая методическая работа.

3. Информационное обеспечение реализации № 83-ФЗ.

 

В субъектах УФО достаточно активно осуществлялась работа по реализации первого этапа реформы бюджетного сектора, особенно стоит выделить организацию методической помощи органам государственной власти регионов, органам местного самоуправления и самим учреждениям бюджетной сферы. Данная работа осуществлялась по следующим направлениям:

  • плановый мониторинг принятия муниципальными образованиями субъектов УФО нормативно-правовых актов  и изменения статуса учреждений бюджетной сферы;
  • организация и проведение обучающих семинаров и совещаний с руководителями отраслевых министерств и ведомств, главами муниципальных образований, должностными лицами, курирующими социальные вопросы, и другими публично-правовыми образованиями, непосредственно осуществляющими требования Закона № 83-ФЗ;
  • организация семинаров-совещаний в режиме видеоконференций в формате «Вопрос-ответ» с представителями органов местного самоуправления, непосредственно осуществляющими мероприятия по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, а также с участием представителей Министерства финансов Российской Федерации и субъектов УФО;
  • проведение «круглых столов» с участием представителей органов местного самоуправления, специалистов Министерств финансов субъектов УФО, финансовых органов муниципальных образований, руководства учреждений, а также отраслевых исполнительных органов государственной власти субъектов УФО по определению (изменению) типов учреждений бюджетной сферы, пути оптимизации бюджетной сети.

Таким образом, по мнению авторов, необходимо отметить достаточно разнообразную и глубокую методическую проработку органами государственной власти субъектов УФО мер по реализации № 83-ФЗ. Кроме того, в каждом субъекте УФО был принят перечень необходимых нормативно-правовых актов, создана правовая основа функционирования учреждений бюджетной сферы, разработаны актуальные материалы по методическому сопровождению и совершенствованию регионального законодательства каждого субъекта УФО.

В то же время каждый субъект УФО имеет ту или иную отличительную особенность практической реализации первого этапа реформы бюджетного сектора. В связи с этим далее авторы предлагают схематический анализ особенностей организационного и информационного обеспечения мер по реализации № 83-ФЗ, применимых для распространения в другие регионы. Анализ отличительных черт представлен в Таблице 1, составленной авторами на основе анализа мер по реализации первого этапа реформы бюджетного сектора.

 

Таблица 1. Особенности мер по реализации реформы бюджетного сектора, используемые субъектами УФО

 

Организационное обеспечение

Информационное обеспечение

Курганская область

- Правительством области и каждым органом исполнительной власти приняты распоряжения, утверждающие порядок и план мероприятий по реализации № 83-ФЗ, установлены сроки отчетности

- на официальном сайте Правительства области размещены модельные нормативно-правовые акты и ведомственные перечни государственных услуг

Свердловская область

- активное вовлечение Министерства по управлению государственным имуществом в процесс реорганизации учреждений бюджетной сферы

- создание информационно-методического сборника «Особенности создания новых типов муниципальных учреждений»

Тюменская область

- задействованы представители профсоюзных организаций, которые включены в состав рабочей группы,

- утверждены перечни недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества

- опубликование на официальных сайтах органов власти результатов анализа нормативно-правовой базы на предмет своевременного и полного правового регулирования вопросов совершенствования учреждений бюджетной сферы

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

- на официальном сайте Правительства субъекта организована «горячая линия» по оказанию методического содействия в реализации № 83-ФЗ

- организованы курсы повышения квалификации для руководителей учреждений бюджетной сферы

Челябинская область

- вовлечение в процесс реформирования бюджетной сферы руководителей, курирующих социальные и образовательные вопросы, представителей бухгалтерий

- активное взаимодействие с информационно-поисковыми системами «Гарант» и «Консультант» для публикации региональных законодательных актов

Ямало-Ненецкий автономный округ

- создание методического сборника для ОМС, в состав которого вошли 4 модельных нормативно-правовых акта,

- деятельность рабочей группы по осуществлению взаимодействия, методической помощи и анализу результатов реализации № 83-ФЗ

- задействованы муниципальные СМИ (в первую очередь официальные печатные издания и телевизионные программы)

        

Представленные в таблице данные подкрепляют сведения о достаточно глубокой проработке субъектами УФО первичных мер по реализации № 83-ФЗ. Особо следует отметить Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Тюменскую и Челябинскую области. Публично-правовые образования данных субъектов при исполнении требований № 83-ФЗ задействовали все сферы социальной жизни, привлекли к работе новые для государственных структур источники информирования населения, организовали «горячие линии» - всё это позволило оперативно решать возникающие проблемы и редактировать дальнейшие мероприятия по реструктуризации бюджетного сектора. Другие субъекты УФО хорошо проработали нормативно-правовой аспект, в то же время не уделили столь пристального внимания методической поддержке мер по реализации реформы бюджетного сектора.

Поскольку текущая государственная политика определяет необходимость оценки эффективности и результативности публично-правовых образований (в том числе по реализации № 83-ФЗ и бюджетной реформы), авторы предлагают ввести несколько оценочных критериев. Каждому критерию будет присвоен ранг от 1 до 6 (по количеству субъектов УФО: 1 – максимальный результат, 6 – минимальный), демонстрирующий уровень деятельности субъекта УФО по сравнению с другими регионами.  Каждый субъект УФО оценивается по нескольким критериям. Из полученных оценок составляется рейтинг субъектов, в котором происходит их ранжирование в соответствии с полученными результатами (1 – максимальный результат, 6 – минимальный).

Ранги посчитаны авторами на базе методики оценки внедрения бюджетных механизмов и реструктуризации и оптимизации сети подведомственных учреждений в субъектах Федерации, находящихся в пределах Уральского федерального округа, применяемой при подготовке аналитических материалов в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. Сумма оценок образует комплексную оценку – показатель результативности действий, осуществляемых органами власти и управления субъектов УФО по реструктуризации сети подведомственных учреждений.

Комплексная оценка реструктуризации и оптимизации сети подведомственных учреждений осуществляется по следующим направлениям:

  • бюджетное планирование;
  • исполнение бюджета;
  • финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями;
  • оказание государственных услуг и прозрачность бюджетного процесса;
  • индикативное планирование;
  • прозрачность и обоснованность бюджетных расходов;
  • оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти;
  • повышение самостоятельности и паспортизация государственных бюджетных учреждений;
  • реструктуризация и оптимизация сети подведомственных государственных бюджетных учреждений.

Каждому направлению будет присвоен ранг, который в дальнейшем обеспечит оценку эффективности деятельности публично-правовых образований субъектов УФО как по реализации реформы бюджетного сектора, так и  требований № 83-ФЗ (Таблица 2).

 

Таблица 2. Комплексная оценка реструктуризации и оптимизации сети бюджетных учреждений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах  Уральского федерального округа

Субъект, Российской Федерации, находящийся в пределах Уральского федерального округа

ИНДИКАТОРЫ

Комплексная оценка реструктуризации и оптимизации сети бюджетных учреждений

Качество оказания гос. услуг и прозрачность бюджетного процесса

Качество оценки эффективности деятельности ОИВ и бюджетных учреждений

Повышение самостоятельности и паспортизация бюджетных учреждений

Реструктуризация и оптимизация сети подведомственных бюджетных учреждений

Бюджетные показатели *

Курганская область

5,22

ранг 5

6,45

ранг 3

6,00

ранг 1

5,50

ранг 5

20,10

ранг 3

43,27

ранг 3

Свердловская область

6,60

ранг 2

4,02

ранг 6

4,08

ранг 2

5,85

ранг 4

14,50

ранг 6

35,07

ранг 5

Тюменская область

7,95

ранг 1

6,70

ранг 2

1,20

ранг 3

9,00

ранг 1

22,20

ранг 2

47,05

ранг 1

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

6,20

ранг 4

8,00

ранг 1

Нет данных

6,68

ранг 3

19,70

ранг 4

40,58

ранг 4

Челябинская область

6,20

ранг 3

4,50

ранг 5

Нет данных

0,42

ранг 6

16

ранг 5

27,13

ранг 6

Ямало-Ненецкий автономный округ

3,00

ранг 6

5,30

ранг 4

Нет данных

6,90

ранг 2

30,7

ранг 1

45,9

ранг 2

* Индикатор «Бюджетные показатели» состоит из совокупности четырех показателей, характеризующих бюджетную политику, проводимую в регионе: качество бюджетного планирования, качество исполнения бюджета, качество прозрачности и обоснованности бюджетных расходов и качество индикативного планирования.

 

Таким образом, анализ и оценка показателей реализации реформы бюджетного сектора и, в частности,  № 83-ФЗ в субъектах УФО позволяет разделить регионы на 2 группы – лидеры и аутсайдеры. Тюменская и Курганская области, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа составляют группу лидеров. Причем явным лидером является Тюменская область. Данный регион – «пионер» в сфере реализации реформы бюджетного сектора, поэтому вполне ожидаемы самые высокие оценки и, следовательно, высший ранг. Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ также находятся в числе субъектов – лидеров, хотя органы государственной власти данных субъектов начали осуществлять требуемые реформой действия в 2011 году, на территории этих субъектов не реализовывались пилотные проекты. Такой успех объясняется плотным межрегиональным сотрудничеством с Тюменской областью (кроме того, до недавних пор автономные округа входили в состав Тюменской области). Не смотря на лидерское положение Курганской области, все же в данном субъекте ярко прослеживается ряд проблем и недочетов в работе: не совсем четко отлажен механизм оценки деятельности органов власти и самих бюджетных учреждений, а также качества предоставляемых населению услуг. По представленным показателям Свердловская и Челябинская области входят в группу аутсайдеров. Однако, по мнению авторов, оценивая деятельность органов государственной власти Свердловской области в целом, данный регион может быть выведен из состава группы «регионы- аутсайдеры» и сформировать «средний класс», т.е. регион с относительно средними показателями и весьма удовлетворительной деятельностью публично-правовых образований региона по реализации реформы бюджетного сектора. В то же время и в Свердловской, и в Челябинской областях оптимизация подведомственных учреждений бюджетной сферы происходит сложно, со множеством проблемных ситуаций, а оценка деятельности органов власти и учреждений бюджетной сферы практически отсутствует.

 

 

Рисунок 1. Показатель эффективности деятельности органов государственной власти субъектов УФО по реализации требований реформы бюджетного сектора и требований № 83-ФЗ

 

По мнению авторов, методика оценки внедрения бюджетных механизмов и реструктуризации и оптимизации сети подведомственных учреждений в субъектах УФО действительно указывает на уровень эффективности деятельности публично-правовых образований регионов по реализации реформы бюджетного сектора (Рисунок 1). В связи с этим авторы считают, что данная методика может применяться и в других регионах России. Её использование позволит:

  • воспользоваться наилучшей практикой реструктуризации бюджетной сферы в других регионах для эффективной реализации требований реформы бюджетного сектора;
  • сформировать конкурентоспособную сеть учреждений бюджетной сферы в регионе;
  • начать использовать систему стимулирующих трансфертов целевого назначения для поддержания, модернизации и совершенствования бюджетной сферы территории, региона, отрасли;
  • реализовать на практике принципы управления бюджетной сферой с целью повышения прозрачности и доступности, предоставляемых в данной сфере государственных услуг.

Таким образом, предложенная авторами методика оценки внедрения бюджетных механизмов и реструктуризации и оптимизации сети подведомственных учреждений, основанная на ранжировании и индикативности, позволяет дать реальную оценку эффективности предпринимаемых органами государственной власти субъектов, находящихся в пределах Уральского федерального округа, мер по реализации реформы бюджетного сектора и Федерального закона № 83-ФЗ.

Литература:
  1. Качанова Е.А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета // Финансы. 2011. № 1. С. 15-29.
  2. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz/ (дата обращения 22.12.2012).
  3. О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  4. Обучение положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в части исполнения бюджета. М.: НП «Центр развития современных образовательный технологий», 2012. 632 с.: ил.
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск