Актуальные проблемы электронного документооборота в органах власти

Кузнецова Е.В.

Аннотация:  

В статье рассмотрены современные условия внедрения электронного документооборота в органах власти. Особое внимание уделено вопросам делопроизводственной терминологии в условиях электронных технологий, нормативно-правового регулирования использования электронных документов и  выявлению проблем организации работы с документами в условиях одновременного существования их бумажных и электронных носителей.

Ключевые слова:  электронный документооборот, организация работы, документы, электронный носитель

Последние несколько лет перед органами государственной власти и местного самоуправления стоят задачи создания условий для повышения качества оказания государственных и муниципальных услуг, снижения затрат на содержание государственного аппарата и повышения эффективности его деятельности с использованием современных информационных технологий.

Внедрение электронного документооборота  является  в настоящее  время одной из приоритетных задач органов власти, успешная реализация которой позволит обеспечить переход на более качественный уровень работы государственных и муниципальных служащих [1].

Переход органов государственной власти на электронный документооборот планировали осуществить и к 2010 году, и к 2015 году. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212 запланировано, что к 2015 г. доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна составлять 70% [2].

 Но уже очевидно, что в указанные сроки достижение запланированных результатов видится не так однозначно. Подтверждением этому является как мнения представителей экспертного сообщества, так вновь нормативно установленные даты внедрения электронного документооборота в практику органов власти.

Так, по мнению ведущего эксперта по управлению документацией ЭОС, члена «Гильдии Управляющих Документацией» и ARMA International Н.Храмцовской, «полного же перехода не то что к 2015, но, возможно, и к 2115 году не наступит. Во всяком случае, в странах, обгоняющих нас лет на 15, этого пока не намечается - и такая задача не ставится, поскольку электронный документооборот, в конце концов, не самоцель. А вот добиться к 2015 году, чтобы во всех государственных органах электронный документооборот не только появился, но и стал играть существенную роль в их деловой деятельности - вполне выполнимая задача» [3].

 Очередной целевой ориентир задан Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. N 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти», в пункте 2 которого определено, что «переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации…. необходимо завершить до 31 декабря 2017 г.» [4].

В рамках данной статьи обобщим и систематизируем проблемы, препятствующие ускорению темпа развития электронного документооборота в органах власти.

Одной из ключевых является проблема формирования понятийной системы документа. Без единого подхода к определению основных понятий делопроизводства очень сложно говорить о решении задач внедрения и использования в работе технологий электронного документооборота. Мы не будем углубляться в анализ делопроизводственных терминов, а ограничимся лишь основными сущностными явлениями использования этих категорий. Отметим сразу, что включение таких понятий, как «электронный документооборот», «электронный документ», «электронное взаимодействие», «электронное правительство», «электронный архив» в практическую деятельность, законодательные акты, отраслевую литературу произошло скорее интуитивно, без учета теоретических представлений об этих категориях. В результате чего мы можем наблюдать размывание границ понятий (особенно наглядно это видно на примере такой категории, как «электронный документооборот»), повсеместной замене одних терминов другими («электронный документ» и «электронное сообщение»), правовых пробелах и противоречиях при определении понятийного аппарата (в настоящее время насчитывается не менее пятидесяти определений электронного документа, представленного в правовых и теоретических источниках).

Следующая значимая проблема связана с определением логики действий по внедрению и развитию электронного документооборота в  органах власти. Важную роль в этом имело Распоряжение Правительства РФ от 12 февраля 2011 г. N 176-р, утвердившее план мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности [5].

Конечно, ряд его мероприятий оцениваются как утопичные, в том числе из-за отсутствия необходимого финансирования. Но хотя бы в одном пункте План оказался полезен: он нацелил органы власти на разработку перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов. Специальные рекомендации для этого Росархив утвердил своим приказом от 29.04.2011 № 32. Их суть проста: документы постоянного срока хранения должны иметь хотя бы один подлинник (оригинал) на бумажном носителе; документы временного срока хранения в большинстве своем могут быть электронными документами.

Побочным, но важным результатом разработки таких перечней стал активизировавшийся процесс пересмотра ведомствами отраслевого состава документов. Это крайне полезно, поскольку после советской эпохи этим вопросам органы власти уделяли мало внимания, и теперь появилась возможность улучшить ситуацию.

Еще одна проблема проявляется в несовершенстве нормативно-правовой регламентации. Современное состояние нормативно-правового обеспечения развития электронного документооборота оценивается по-разному. Обобщим существующие мнения, давая им собственную оценку:

1 точка зрения: нормативно-правовая база отсутствует вообще. Согласиться с этим сложно, так как в последнее время принято большое количество документов различного уровня, регулирующих множество вопросов  развития государственного и муниципального управления за счет внедрения и развития информационно-коммуникационных технологий.

2 точка зрения:  сравнение с законодательством других стран показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании использования юридически значимых электронных документов в государственном и муниципальном управлении и в бизнесе, т.к. не приняты ключевые законы и не определены основные понятия и отношения. Эта точка зрения оправданна, так как в большинстве своем внедрение современных форм работы с документами в настоящее время осуществляется на базе нормативных актов, регламентирующих работу с бумажными документами.

3 точка зрения: существующая нормативная база хаотична и фрагментарна, не позволяет увидеть общую логику изменений. Спорить с этим мнением сложно, так как нет единого нормативного акта, который устанавливал бы требования в отношении  порядка организации электронного документооборота. А действующие в информационной сфере правовые акты «разбросаны» по отраслям и характеризуются противоречивостью или дублированием некоторых норм. Но все же общее направление изменений видится достаточно логичным и ясным, благодаря, в том числе упомянутым выше Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года и  Плану мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности. Хотя де-юре действие этих документов ограниченно в связи с истечением срока, на который они рассчитаны.

4 точка зрения: обилие нормативной базы затрудняет ее применение. В настоящее время действуют более 200 законов и нормативных актов в сфере информатизации и работы с информацией. Обоснованность данной позиции подтверждается практикой. Действительно, огромное количество законов эквивалентно отсутствию нормативно-правовой базы в регламентируемой сфере.

Давая комплексную оценку современному состоянию нормативной базы в сфере электронного документооборота, следует отметить увеличение в последние годы числа правовых актов в данной сфере, что свидетельствует о возрастающей роли государства в регулировании информационно-документационных отношений и активном «подталкивании» органов исполнительной власти к модернизации своих систем управления документами, к организации полноценного безбумажного документооборота, но в то же время наблюдается отсутствие комплексного подхода в разработке правовых норм, неполнота и незавершенность правового регулирования.

За рамками правовой регламентации остаются следующие важнейшие вопросы, имеющие ключевое значение для развития электронного документооборота:

  • регламентация порядка документирования;
  • требования к форматам электронных документов и их реквизитам;
  • порядок передачи и получения электронных документов;
  • оформление копий электронных документов;
  • порядок перевода электронного документа на бумажный носитель;
  • требования к защите электронных документов;
  • порядок применения электронной подписи в зависимости от вида и важности электронного документа;
  • архивное хранение электронных документов.

Кроме названных, самостоятельную группу проблем образуют вопросы, возникающие в процессе работы с электронными документами.

В рамках этой статьи автор умышленно не рассматривает проблемы технического характера организации электронного документооборота, соглашаясь с мнением большинства специалистов, что их на сегодняшний день почти не осталось [6].

Больше половины всех сложностей связаны с необходимостью соблюдения тех или иных делопроизводственных ритуалов, а также параллельным запуском бумаги, даже когда документ получен в электронном виде.  Большинство делопроизводственных правил и процедур создавались в течение длительного времени эволюционным путем. В настоящее время бюрократическая структура  определяет маршрут движения документов и порядок работы с ними, игнорируя возможности системы электронного документооборота.  Показательной для органов власти является ситуация, когда единоличная ответственность руководителя сформировала мнение, что «он должен знать всё», а «инициатива наказуема» не позволяет подчиненным приступить к исполнению документа, если на нём нет резолюции первого лица. И для этого служба документационного обеспечения управления органа власти полученные электронные документы распечатывает на бумажном носителе и направляет руководителю для ознакомления и оформления резолюции. В целях сокращения временных затрат и прямоточного направления документа,  ответственный работник службы ДОУ делает его бумажную копию и направляет в соответствующее структурное подразделение для своевременного информирования будущего исполнителя [7;77].

В результате этих и иных типичных для практики органов власти явлений и выясняется, что с внедрением электронного документооборота объем бумажных документов увеличивается в разы [8, 9, 10].

Таким образом, главная в настоящее время проблема заключается в том, что электронный документооборот, организованный по законам бумажного, оказывается зачастую ещё менее эффективным, чем просто бумажный.

Устранение такой практики возможно при условии разработки экспертным сообществом правил ведения электронного документооборота, возможно и основываясь на бумажном делопроизводстве, но исключив из него всё лишнее, заменив всё, что необходимо электронными и проведя оптимизацию всех процедур, учитывая возможности СЭД и ЕСМ систем и все требования законодательства, безопасности и так далее. На основе разработанных правил, выпустить типовые регламенты и инструкции по организации электронного документооборота и обеспечить ими все органы государственной власти и местного самоуправления, взамен устаревших гостов и методических рекомендаций.

Кроме этого, для решения указанных выше проблем необходима реализация следующих мероприятий:

  1. Законодательное закрепление правил документирования и организации работы с электронными документами, так как рекомендательный характер имеющихся нормативно-методических материалов не имеет значения для большинства руководителей органов власти.
  2. Обучение  и повышение квалификации служащих. Редкостью среди чиновников является не только наличие профессионального документационного образования или образования в сфере информационных технологий, но даже и возможность получить элементарные знания по основам делопроизводства и электронного документооборота на курсах повышения квалификации. Перспективные формы и направления обучения служащих  были рассмотрены автором в рамках самостоятельной работы  [10].
  3. Оптимизация традиционной технологии работы с документами в каждом конкретном органе власти: уменьшение видового объема документов,  рационализация таких процедур, как согласование, оформление резолюций и др.
  4. Поэтапное внедрение электронного документооборота, обеспечивающее поступательное решение возникающих задач. Разработка очередного плана перехода электронный способ работы с документами должна осуществляться только при условии эффективной реализации всех ранее запланированных мероприятий, оценка которых будет проведена не на основе докладов руководителей органов власти, а по результатам  экспертных мониторингов. Подобная форма внедрения позволит участникам документационного процесса убедиться в преимуществах работы с электронными документами.
  5. Организация электронного документооборота предполагает не только замену бумажных документов электронными, но и новые методы работы органов власти и их взаимодействия друг с другом.

Только детальный анализ системы управления с разбивкой на задачи, подзадачи, функции, с прописыванием необходимой информации для решения вопроса и указания, в каких документах, в какой форме она должна быть представлена, ее нормативно-правовое и методическое обеспечение позволит действительно внедрить электронный документооборот и информационное электронное взаимодействие не поверхностно, как обмен информацией, а глубинно решить проблему управления на новом уровне, что требует и принципиально новой постановки делопроизводства и новых требований к организации служб ДОУ.

Конечно, сегодня органы власти находятся далеко не на завершающей стадии внедрения электронного документооборота. Предстоит решить еще многие проблемы организационного, нормативно-правого, кадрового и технического характера. Для их решения потребуются скоординированные совместные усилия документоведов, архивистов, специалистов по IT-технологиям, юристов. Тем не менее, очевиден тот факт, что органами власти в разрешении такой сложной системной проблемы, как эффективное управление документацией в информационном обществе, выбран верный вектор движения.

Литература:
  1. Кузнецова Е.В. Электронный документооборот как инструмент повышения эффективности государственного управления // Социокультурные факторы инновационного развития региона: Всероссийская научная конференция 27-28 октября 2011 года. Сб.статей / Сост. Т.Е.Зерчанинова, И.С.Парфенова. Екатеринбург, УрАГС, 2011. С. 139-143.
  2. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Форум об электронном документообороте [электронный ресурс]. URL: http://www.sekretariat.ru/forum/ (дата обращения 09.10.2013).
  4.  О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти: Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  5. Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности: Распоряжение Правительства РФ от 12 февраля 2011 г. № 176-р [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  6. Малых В. «Что делать?» - размышления о переходе к электронному документообороту в органах власти [электронный ресурс]. URL: http://ecm.ict-online.ru (дата обращения 09.10.2013).
  7. Ермолаева А.В. О некоторых теоретических и практических аспектах организации документооборота в органах государственной власти // Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота. Доклады и сообщения на XVIII Международной научно-практической конференции 26-27 октября 2011 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2012. С. 74-81.
  8. Ларин М.В. Основные условия оптимизации документооборота в современных условиях// Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота. Доклады и сообщения на XVIII Международной научно-практической конференции 26-27 октября 2011 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2012. С. 33-37.
  9. Дмитриева А.П. Опыт мониторинга документооборота в федеральных органах исполнительной власти // Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота. Доклады и сообщения на XVIII Международной научно-практической конференции 26-27 октября 2011 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2012. С. 181-186.
  10. Янковая В.Ф. О результатах мониторинга документооборота в федеральных органах исполнительной власти // Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота. Доклады и сообщения на XVIII Международной научно-практической конференции 26-27 октября 2011 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2012. С. 125-131.
  11. Кузнецова Е.В. Приоритетные направления и инновационные формы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров для государственной гражданской и муниципальной службы в сфере ДОУ // Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота. Доклады и сообщения на XVIII Международной научно-практической конференции 26-27 октября 2011 г. / Росархив. ВНИИДАД. М., 2012. 437 с. (319-324).
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск