Формирование системы управления внешнеполитической деятельностью российского государства в XIX веке

Третьякова Е.С.

Аннотация:  

Цель. Комплексный историко-правовой анализ процесса формирования системы управления внешнеполитической деятельностью российского государства в XIX веке, его юридическое оформление в национальном и международном праве.

Методы. В исследовании проведен историко-правовой анализ заявленных процессов, основывающийся на первоисточниках (международно-правовых документах и актах внутреннего законодательства, принятых в указанный период времени) и научных трудах по соответствующим вопросам.

Результаты. Проведен историко-правовой анализ, выявлены тенденции, связанные с процессом формирования системы управления внешнеполитической деятельностью в указанный период, рассмотрены органы, осуществляющие управление внешнеполитической деятельностью (министерство иностранных дел, дипломатические и консульские учреждения), их правовой статус, функции и соответствующие проблемы.

Научная новизна. В систематизированном виде, со ссылками на первоисточники, изложен процесс становления юридического оформления межгосударственных отношений в указанный период времени, определены этапы и тенденции развития.

Ключевые слова:  внешнеполитическая деятельность, министерство иностранных дел, посольства, консульства

К концу XVIII века, в связи с интенсивным развитием международного права и включением в качестве активного участника данного процесса российского государства, сформировалась острая необходимость становления эффективной системы управления внешнеполитической деятельностью и ее эффективного правового регулирования.

 Данный процесс начался еще в XVIII веке на базе Посольского приказа, когда Россия превратилась в сильнейшую державу на геополитической карте мира, в связи с чем, активизировалось взаимодействие с иностранными державами, что потребовало управления вышеобозначенной деятельностью на постоянной основе. В течение всего XVIII века происходило становление и реформирование механизма управления внешнеполитической деятельностью, что послужило основой для создания в последующем министерства иностранных дел, занявшего центральное место в государственном аппарате Российской империи XIX века.

Особое значение для формирования системы органов внешних сношений в российском государстве имел период Александра I, когда по мнению В.А. Емец «сложилась система государственных органов, причастных к осуществлению внешних сношений, которая к концу столетия не претерпела существенных изменений»[1, c.59].

Итак, к началу XIX века в российском государстве назрела необходимость преобразований в сфере государственного управления, в том числе иностранными делами. Главной идеей реформирования стало осуществление ведомственной специализации.

Центральное государственное учреждение России, как и иные министерства, было учреждено Манифестом от 8 сентября 1802 года, согласно которому «Управление Государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего Мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим»[2]. 

На протяжении первой половины XIX века происходило организационное и юридическое оформление Министерства, данный процесс был весьма длительным, сложным и противоречивым. Окончательное юридическое закрепление структуры и функций Министерства иностранных дел было осуществлено 22 мая 1868 года, с подписанием Высочайше утвержденного учреждения Министерства иностранных дел.[3]

 В качестве предметов ведения министерство иностранных дел занималось следующими вопросами: политические сношения с иностранными правительствами, покровительство в иностранных государствах русской торговле и прочим русским интересам, ходатайство о законной защите русским подданным по их делам за границей и содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по их делам в России.

Структурно министерство было дифференцировано на две части: центральные установления, к которым относились Совет, Канцелярия, Департамент азиатский, департамент внешних сношений, департамент личного состава и хозяйственных дел, государственный и Санкт-Петербургский главный архивы и Московский главный архив; и заграничные установления: посольства и миссии, генеральные консульства, консульства, вице-консульства и агентства в иностранных государствах.

Итак, в соответствии с законодательным оформлением, министерство занималось весьма широким кругом вопросов, в том числе, одной из функций рассматриваемого министерства было «содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России», при этом в соответствии с Циркуляром от 20 февраля 1828 года было установлено, что без внимания и ответа должны быть оставляемы просьбы по следующим предметам: по тяжбам, долговым и другим требованиям, не рассмотренным в судебных местах; по делам, решения по которым утверждены Императорским величеством, кроме случаев вновь открывшихся обстоятельств; о наградах за «давнишние» услуги; о помощи лицам, которые не оказали никаких услуг российскому правительству и поэтому не имеют права на пособие.[4, c.781]

В течение всего XIX века и в начале XX века МИД, наряду с Военным было основным министерством в рамках государственного аппарата российского государства. Министр иностранных дел занимал значимое место, можно сказать, второе после императора и ему принадлежало последнее слово в решении всех внешнеполитических вопросов, что объясняется, прежде всего, значимостью внешнеполитической деятельности для государства в целом. Непосредственно на уровне Министерства иностранных дел решения принимались самим министром и немногочисленными ближайшими сотрудниками.

По количеству служащих в нем чиновников министерство иностранных дел было одним из самых небольших, так, на начало царствования Николая I министерство иностранных дел насчитывало 413 человек, на конец 1837 года – 522, еще через десять лет – 585. Для сравнения в Министерстве финансов в 1847 году служило 11 тысяч человек. В 1857 году штат внешнеполитического ведомства насчитывал 639 человек [5, c.98-99]. Кроме того, чиновники рассматриваемого ведомства служили и при других учреждениях: при главноуправляющем в Грузии, при Новороссийском и Рижском генерал-губернаторах, в канцелярии Киевского военного губернатора, при Виленском военном губернаторе, при князе Варшавском; чиновниками министерства иностранных дел также были председатель и члены Оренбургской пограничной комиссии и пограничный начальник в Кяхте.

Безусловно, Министерство иностранных дел являлось главным системообразующим элементом органов внешних сношений. В XIX веке у российского государства в рамках МИД сформировалась развитая сеть зарубежных учреждений (дипломатических представительств и консульств), что было обусловлено активной внешнеполитической деятельностью и необходимостью обеспечения интересов государства, а также охраны прав и интересов собственных подданных.

В рассматриваемый период, Российская империя имела своих представителей в большинстве стран мира. На практике существовали два вида дипломатических представительств, при этом, весьма проблематично провести разграничение между ними. Представляется, что начиная с XIX века наименование дипломатическая миссия стало употребляться относительно постоянных дипломатических представительств, во главе которых стоял такой дипломатический агент как посланник, а не посол.

Впервые функции посольств и миссий были юридически оформлены в Учреждении Министерства иностранных дел от 10 декабря 1846г., а именно: «выполнять инструкции и предписания министра, оказывать защиту и покровительство русским подданным в чужих краях, содействовать удовлетворению их справедливых требований…» [6].

Дипломатический корпус также не был однородным, в рамках него выделялись различные виды дипломатических агентов. Наиболее употребимым термином, как и в настоящее время, был «посол», что, однако, не исключает иных используемых наименований (посланник, временный поверенный в делах, комиссар, агент и пр.) и ранжирования дипломатических агентов. Так, Ривье А. выделял два вида лиц, входящих в дипломатический корпус: церимониальные посланники, на которых возлагается представительство суверена или государства в особенно торжественных случаях и деловые, которые являются «настоящими» дипломатическими агентами [7, c.174]. Более распространенной классификацией, нашедшей, в том числе юридическое оформление, было определение следующих видов дипломатических агентов: послы, посланники, резиденты, поверенные в делах.

Общепринято, что дипломатические агенты высшего ранга именуются послами, с этимологической точки зрения данное слово имеет праславянское происхождение (от послати), в дипломатической терминологии использовались также производные наименования – чрезвычайный посол или полномочный посол, также в дипломатической переписке встречается термин экстраординарный посол. В словаре Яновского 1806г. указано: «Экстраординарный посол или посланник – тот, кто отправляется от одного двора к другому для переговоров о каком либо особенном деле или с поздравлением по случаю бракосочетания, рождения, восшествия на престол и др.»[8, c.21].

От слова посол было образовано слово посланник (чрезвычайный посланник), как лицо, обладающее более низким дипломатическим рангом.

С созданием постоянных дипломатических представительств в обороте появился термин «резидент», образованное предположительно от латинского residens (сидящий на месте), которым стали называть дипломатических агентов, находящихся в стране пребывания на постоянной основе с целью наблюдения за происходящими в стране пребывания событиями и сообщения о них своему правительству. В последующем появился термин «министр-резидент». Дипломатических представителей по рангу ниже посланников и резидентов стали именовать поверенными в делах.

Кроме того, в правовых документах XIX века можно встреть термин «агент» для обозначения лиц, официально направленных своим правительством для обеспечения политических сношений и наблюдения за событиями при каком-либо иностранном дворе. Таким образом, дипломатическая практика к началу XIX века выработала весьма обширный терминологический аппарат для дифференциации дипломатических агентов, что, однако, не было надлежащим образом юридически оформлено ни на уровне национального ни на уровне международного права, в этой сфере преимущественно действовали нормы обычного права, и несомненный вклад в регулирование данных вопросов был внесен Венским (1815г.) и Аахенским (1818г.) конгрессами.

7 (19) марта 1815 года на Венском конгрессе было подписано Положение относительно Дипломатических агентов, которое также получило название Венский регламент, основной целью которого государства признали предупреждение затруднений и неприятностей в рассматриваемых вопросах. В соответствии с данным соглашением дипломатические агенты были разделены на три класса: 1. Послов и папских легатов и нунциев; 2. Посланников, министров и иных уполномоченных при Государях; 3. Поверенных в делах, уполномоченных при министрах иностранных дел.

При этом, согласно ст. 2 только первая категория дипломатических агентов признавалась представителями своих Государей. Ранг дипломатических представителей должен был определяться по порядку прибытия их ко Двору, при котором они уполномочены и официального извещения о том (ст.4).

В соответствии с указанным международно-правовым актом, предусматривалось равенство дипломатических агентов и одинаковый правовой статус в независимости от государства. Так, в ст. 5 устанавливалось, что в каждом государстве должен быть одинаковый порядок для приема дипломатических агентов каждого класса. Ни родственные, ни семейные связи между дворами не дают дипломатическим агентам никакого особенного преимущества (ст.6) [9].

Акт Венского конгресса был очень незначительным по объему, что нельзя сказать о его юридическом значении, ведь он положил начало процессу юридического оформления положений дипломатического права, которые до этого времени существовали на уровне норм-обычаев.

В дополнение к данному документу на Ахенском конгрессе был подписан Протокол о месте министров-резидентов и о салютовании кораблей, согласно которому постановлялось, что находящиеся при соответствующих государствах, подписавших данный протокол «министры-резиденты будут в том, что касается до ранга, составлять особый средний класс между министрами второго ранга и поверенными в делах» [10].

Таким образом, установилось следующее понимание рангов дипломатических агентов: к первому классу относились послы, легаты и нунции, которым исследователь международного права того времени А. Ривье давал следующую характеристику: «Послы имеют характер представительства в высшей степени. В более узком смысле он даже признается за ними одними: они считаются именно представителями самой особы суверена, со всеми его преимуществами и величием; они аккредитованы главой государства к главе государства, им оказываются самые большие почести; их кредитив принимается собственноручно главой государства с полным парадом и торжеством. Они титулуются «превосходительством» и должны пользоваться преимуществом сношения с главой государства»[7, c.175].

Второй класс составили посланники, чрезвычайные посланники, полномочные министры и интернунции (папские посланники, а также данный титул носил австрийский посланник в Константинопол [11, c.29]). Третий класс составили министры-резиденты.

Российское государство первое время строго не соблюдало Венский регламент, однако, после того как пост министра иностранных дел занял А.М. Горчаков в 1856 году, ситуация кардинальным образом изменилась и регламент стал неукоснительно соблюдаться. Кроме указанных классов дипломатических агентов в XIX веке определенную роль в дипломатической службе играли военные атташе, например, русский полковник флигель-адъютант Чернышев, представитель Александра I при Наполеоне, который информировал императора непосредственно, минуя российского посла. В конце XIX века должность военного атташе официально была включена в штат посольств, в последующем появилась и должность морского атташе.

По мнению одного из исследователей истории дипломатических отношений А.И. Кузнецова «с середины XIX века развитие российской дипломатической службы стало неотделимым от общей эволюции европейской и мировой дипломатии. В МИД России, как, впрочем, и в других европейских странах, опыт зарубежных дипломатических служб не только внимательно изучался, но и учитывался при разработке предложений по совершенствованию организации отечественной дипломатической службы. Различные реформы и нововведения, предпринимавшиеся в МИД в течении XIX и в начале  XX столетия, как правило, соотносились с аналогичным опытом в других европейских государствах» [12, c.31]. 

К началу 1860-х гг. Россия имела 3 посольства (в Париже, Лондоне и в Вене), 25 миссий в крупнейших государствах Европы, в Вашингтоне и в Рио-де-Жанейро) [1, c.129 – 130]. В Азии миссии были учреждены несколько позже: в Тегеране, Пекине (1861г.) и Хакодатэ, в Стамбуле (1867г.), Египте (1868г.), Токио (1871г.) и других странах.

К 1912 году у Российской империи было 9 посольств, 24 миссии, 2 политических и дипломатических агентства [13, c. 129 – 130]. Таким образом, количество дипломатических представительств неуклонно возрастало и требовало совершенствования нормативного регулирования.

Внутреннее законодательство российского государства наряду с международными актами регулировало вопросы посольского права. Посольства и мисси были предусмотрены как заграничные установления Министерства иностранных дел. В учреждении Министерства иностранных дел от 22 мая 1868 года начальники посольств и миссий были разделены на четыре класса: послы; посланники, министры и другие уполномоченные при государях; министры-резиденты; поверенные в делах. При этом, в соответствии со ст. 42 «Одни послы почитаются представителями Особы Его Императорского Величества».

Учреждение Министерства иностранных дел определяло следующие функции посольств и миссий: оказание русским подданным защиты и покровительства по их делах в чужих краях и содействие к удовлетворению их справедливых требований в той мере, как это допускается местными законами, трактатами и установившимися обычаями (ст. 44); исполнение консульских действий в тех городах, где консульств нет (ст.45), выдача паспортов нашим курьерам и засвидетельствование как иностранных курьерских паспортов, так и иных документов по ходатайству министерства иностранных дел иностранного государства (ст.46). Посольству в Турции и миссии в Персии в соответствии с Торговым уставом, предоставляется судебная и полицейская власть над пребывающими там русскими подданными (ст. 50).

В ряде случаев, функции дипломатических представительств уточнялись соответствующими циркулярами, так в соответствии с Циркуляром от 17 марта 1824 года Посольства и миссии обязаны были доставлять министерству иностранных дел, со всей точностью и без потери времени, сведения о рождении, бракосочетании и смерти членов царствующих фамилий государств, в которых они пребывают, а также о переменах в дипломатическом корпусе и высших управлениях тех государств. Циркуляр от 22 ноября 1830 года предписывал посольствам и миссиям, пребывающим в странах, где нет агентов военного министерства обязанность доставлять в департамент внутренних сношений издаваемые в тех странах адрес-календари, печатные расписания армий и флотов, списки генералов по старшинству и т.п. Циркуляр от 28 июля 1843 года обязывал Посольства и миссии в Англии, Франции, Австрии и Германии доставлять в совет государственного коннозаводства сведения об открытиях и нововведениях по части коннозаводства [4, § 87, 88, 89].

Помимо разработки дипломатического права, в XIX веке произошло окончательное оформление института консульского права, как на уровне национального законодательства, так и в рамках межгосударственных отношений.

Вместе с тем, необходимо отметить, что несмотря на это и факт, что к XIX веку была сформирована в достаточной степени развитая сеть консульств Российской империи в зарубежных государствах, вопросы юридического оформления и надлежащей регламентации данной деятельность решены должным образом не были, в силу чего необходимо было закончить формирование данного института посредством нормативного закрепления различных вопросов, таких как место консульских органов в механизме государства, критерии отбора лиц на данную службу, правовой статус консулов и др.

При этом, параллельно шло формирование института консульского права на уровне межгосударственных отношений посредством заключения различных соглашений, что также необходимо было учитывать и согласовывать на соответствие. Во второй половине XIX века государства, в том числе при непосредственном участии России, стали заключать специализированные консульские конвенции (с Германией 1874г., с Францией 1874г., с Италией 1875г. с Испанией 1876г.), что стало значительным шагом в вопросах юридического оформления консульской деятельности, прежде всего на уровне международного права.

С течением времени необходимость и значимость консульств возрастала, что обуславливалось, прежде всего, расширением экономических связей нашего государства. И если изначально консульства обеспечивали, в первую очередь, государственные интересы, то постепенно их функции менялись в сторону обеспечения интересов частных лиц (подданных своего государства). По мнению Ф.Ф. Мартенса «Если дипломатические агенты являются по преимуществу охранителями мира, политических интересов народов и следовательно, служат непосредственным сношениям между государствами, как независимыми личностями, то консулы вообще представляют социально-культурные интересы государств и их подданных на чужой территории. На их специальной обязанности лежит охранять за границей торговые и промышленные интересы своих народов и содействовать всестороннему их развитию» [11, c.50].

Правовая регламентация консульской деятельности на уровне национального законодательства была осуществлена посредством принятия Консульского устава 1820 года, который был структурно разделен на три отделения: общие постановления; власть и обязанности Консулов в делах дипломатических, государственного хозяйства и торговли; власть Консулов и обязанности в разбирательстве споров и тяжб между мореходцами и прочими российскими подданными, находящимися в месте их пребывания [14].

Таким образом, в консульском уставе детально были прописаны основные консульские функции, которые можно разделить на следующие группы:

  1. Функции, связанные с обеспечением прав и интересов собственных подданных;
  2. Функции по совершению регистрационных и нотариальных действий;
  3. Функции в сфере торгового судоходства (в портовых городах);
  4. Полицейские полномочия.
  5. Функции по обеспечению торговых отношений с государством пребывания.
  6. Функции, связанные с обеспечением государственных интересов.

В следующем Консульском уставе 1858 года прослеживается тенденция к расширению консульских полномочий. Так, обязанности, связанные с обеспечением и охраной прав подданных своего государства были расширены и уточнялись, так, консул объявлялся опекуном и попечителем «малолетних детей и вдов российских подданных, умерших в его округе», поверенным в делах наследования, третейским судьей в спорах между российскими подданными, регистратором актов гражданского состояния и нотариусом, при этом нотариальные обязанности уточнялись: совершение нотариальных актов российских подданных и удостоверение своей подписью и печатью консульства различных документов (завещаний, доверенностей, протестов, копий, подписей и т.д.). Относительно морского судоходства новым являлось то, что с введением в действие данного нормативного акта договор денежного займа под заклад корабля или груза могли заключаться только с согласия хозяина или консула [15]. С рядом изменений, внесенных в 1887, 1893, 1903 гг. данный устав регулировал отношения в рассматриваемой сфере.

Система консульских учреждений формировалась в рамках министерства иностранных дел, однако, была сопряжена с трудностями, прежде всего обусловленными двойной подчиненностью.

В Российской империи, также как во всех европейских государствах консульские учреждения включались в систему Министерства иностранных дел и непосредственно подчинялись дипломатическому ведомству, учрежденному в соответствующем государстве. Вместе с тем, в российском государстве имела место и двойная подчиненность и консулы были обязаны «исполнять в точности по всем предписаниям, кои получать будет прямо от Императорского Министерства иностранных Дел, или от Российского посольства в том Государстве, где он находится, или же от Департамента Внешней торговли» [14].

Указанные функции предусматривались для консульств, находящихся в Европейских государствах и США, в которых к XIX веку сложилась в целом однотипная и весьма прогрессивная система правового регулирования с точки зрения ее содержания, вследствие чего местные правительства могли обеспечивать надлежащий уровень закрепления, гарантированности и реализации прав иностранных подданных и рассмотренных функций консульских учреждений было достаточно для эффективного обеспечения прав и интересов собственных подданных, тенденцию урегулирования прав которых можно обозначить следующим образом: переход от личного к территориальному принципу юрисдикции.

В восточных же государствах консульства обладали несколько иными полномочиями, в связи с особенностями этих государств, прежде всего, по мнению профессора Ф.Ф. Мартенса, исследовавшего данные вопросы, «Низкая степень культуры азиатских и африканских народов, их неустройство государственное и неумалимая враждебность ко всем другим народам, в особенности христианским» [11, c.65]. В результате, в рамках взаимодействия  с восточными государствами, подданные Российской империи, также как и иных европейских государств, изымались из под местной юрисдикции и подчинялись национальным законам и суду.

Таким образом, перечень функций, которые закреплялись в консульских уставах, не носил общего, исчерпывающего характера и дополнялся различными распоряжениями, особенно это касалось консульств, учрежденных в восточных государствах.

При характеристике функций, возложенных на консульские учреждения, необходимо заметить, что они во многом зависели не только от соответствующего юридического закрепления, но и определялись особенностями политического и экономического характера, тех условий, которые имели место как во внутреннеполитическом, так и во внешнеполитическом плане.

Таким образом, консульства позволяли государствам обеспечивать эффективное разрешение различных вопросов, к началу XX века у Российской империи было учреждено 125 штатных консульских учреждений, из них 29 генеральных консульств, 69 консульств, 27 вице-консульств и 300 нештатных консульских учреждений [16, c.205], которые в должной степени обеспечивали интересы российского государства.

Итак, в XIX веке, исходя из потребностей обеспечения эффективной внешнеполитической деятельности, обусловленной интересами Российской империи происходило активное развитие и правовое оформление системы органов, осуществляющих взаимодействие с иностранными государствами. В результате проведенных реформ, было создано Министерство иностранных дел, занимавшее ведущее место в системе всего государственного аппарата, сформировалась развитая сеть заграничных органов внешних сношений (дипломатических и консульских учреждений). С расширением географии и активизацией их деятельности постепенно усложнялись задачи данных учреждений, юридически оформлялись их функциональные обязанности.  Несомненно, важным моментом явилось правовое оформление указанных процессов и вопросов как на уровне национального, так и международного права

Литература:
  1. Емец В.А. История внешней политики России. Конец XIX – начало XX века. М.: Международные отношения, 1997. 627 с.
  2. Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802г. // Полное собрание законов Российской империи. Т.XXVII. № 204.
  3. Высочайше утвержденное учреждение Министерства иностранных дел от 22 мая 1868г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. XLIII. № 45888.
  4. Справочная книга для должностных лиц центральных и заграничных установлений Министерства иностранных дел. Сост. Никонов М. СПб., 1869. 1059 с.
  5. Тупицин О.М. Министерство иностранных дел и зарубежные представительства России в эпоху Николая I. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 2003. 273с .
  6. Высочайше утвержденное Учреждение Министерства иностранных дел от 10 декабря 1846г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т.XXI. № 20689.
  7. Ривье А. Учебник международного права. Перевод П. Казанского, под ред. Л. Камаровского. М., 1893. 367 с.
  8. Сергеева М.Ф. Функционирование и развитие русской дипломатической терминологии. Диссертация на соискание ученой степени кандидата филологических наук. Одесса, 1993. 257 с.
  9. Постановление. Порядок председания между дипломатическими чиновниками. От 7 (19) марта 1815г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXIII. № 25794.
  10. Мартенс Ф.Ф. Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными державами. Т.7. СПб., 1885.
  11. Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т.2. М.: Зерцало, 2008. 251 с.
  12. Кузнецов А.И. Подготовка и воспитание дипломата в Российской империи (Вторая половина XIX – начала XX вв. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 2005г. 218с.
  13. Воловников В.Г. Вклад в изучение Востока Дипломатического ведомства Российской империи в XVIII – начале XX века. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 2004. 314с.
  14. Высочайше утвержденного проекта для Консулов Его императорского Величества, пребывающих в Европе и Америке от 25 октября 1820г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXVII. № 28444.
  15. Устав для российских консулов в Европе и Америке. СПб., 1859. 59 с.
  16. Очерк истории Министерства иностранных дел 1802 – 1902. СПб., 1902. 206 с.
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск