Методика оценки результативности управления муниципальным развитием и кадровое обеспечение муниципального управления

Овчинникова О.П., Лукашов В.В.

Аннотация:  

Цель. Разработка научно-методического обоснования современных методов оценки результативности управленческих воздействий на муниципальном уровне и разработке рекомендаций по обеспечению результативной работы органов местного самоуправления.

Методы. Анализ специфики управления муниципальным развитием основан на авторской методике, включающей ряд показателей, которые были рассчитаны для муниципальных образований (муниципальных районов) Орловской области за 2013 г. в качестве базового принят 2011 год.

Результаты. Обоснован методический подход к совершенствованию системы оценки результативности управления муниципальным развитием, позволяющий детализировать информацию о состоянии каждого муниципального образования, о характере вклада органов управления в его развитие, и сформировать информационную базу для выработки и коррекции управленческих решений.

Научная новизна. Научная новизна заключается в решении задачи оценки результативности управленческих воздействий органов местного самоуправления, позволяющей адекватно реагировать на изменение внешних условий при проведении социально-экономической политики в сторону ее коррекции с целью повышения качества жизни населения территории.

Ключевые слова:  муниципальное управление, результативность муниципального управления, кадровое обеспечение муниципального развития

Для Российской Федерации характерны значительные различия в уровнях социального и экономического развития ее регионов и, в особенности, муниципальных образований, что связано как с огромной территориальной протяженностью страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными, религиозными и иными особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственно-федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов. Анализ специфики управления муниципальным развитием показал необходимость формирования единой, универсальной методики оценки результативности управленческих воздействий. Основой формирования методики является ее нацеленность на достижение конкретного результата – улучшения качества жизни населения территории.

Целью настоящей статьи является разработка методики оценки результативности управления муниципальным развитием на основе предложенной системы показателей и проведение соответствующих расчетов.

В целом в Российской Федерации более 19 тысяч муниципальных образований, 27% населения – это сельское население, которое не имеет достаточного набора тех благ, которыми могут воспользоваться жители крупных городов. [1. c. 43]

Анализ специфики управления муниципальным развитием показал необходимость формирования единой, универсальной методики оценки результативности управленческих воздействий. Основополагающим моментом формирования методики является ее нацеленность на достижение конкретного результата – улучшения качества жизни населения территории.

В качестве критериальных значений следует принять: уровень социального развития территории; уровень экономического развития территории, политическая стабильность, потенциал роста. Разделение социального и экономического критерия объясняется необходимостью инструментального обеспечения оценок результатов развития и управления. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает независимость оценки и, с другой, сокращает погрешность за счет конкретного выделения показателей в группы.

В качестве допущения следует принять, что определить экономическую эффективность услуг органов управления по общеизвестному критерию отношения затрат на результат в денежном выражении представляется сложным, т.к. не учитывается качество предоставляемых услуг, а также оценки основываются на фактических издержках и не учитывают временные затраты в стоимостном выражении. [2, с. 4], [3, с. 202]. Именно поэтому оценка экономической эффективности возможна только по определенному набору управленческих функций, результирующей которых является экономический рост.

Методика должна включать следующие направления:

  • обоснование критериев эффективности МСУ;
  • определение специфических особенностей МСУ в сельской местности;
  • разработку модели эффективного управления активами муниципальных образований,
  • разработку модели оценки качества финансового менеджмента на муниципальном уровне;
  • оценку социальной напряженности в муниципальном образовании;
  • анализ уровня безработицы и выявление возможностей альтернативных форм занятости населения;
  • обоснование конкретных предложений по формированию соглашений между близлежащими муниципальными образованиями о сотрудничестве в сфере сельского хозяйства, имущественного обмена, социальной инфраструктуры (сетевое взаимодействие), в т.ч. разработка PR-программы по эффективному взаимодействию;
  • оценку степени развития институтов гражданского общества на территории муниципального образования;
  • критерии, обеспечивающие профессионализм должностных лиц МСУ;
  • разработку нормативно-правовой базы данной методики. [2, с.5], [4, с.71]

Рассмотрение оценки результативности деятельности органов местного самоуправления следует определять по двум направления:

  1. результативность развития, определяемая показателем уровня социально-экономического развития территории к удовлетворенности населения как потребителя услуг органов управления;
  2. результативность самого управления, определяемая показателем уровня социально-экономического развития территории как вклада органов управления. Данный показатель характеризует качество и эффективность управления. [5, с.44]

В связи с этим предлагается следующая система показателей результативности управления муниципальным развитием.

 

1. Целевая результативность, характеризующая соответствие поставленных целей действительным потребностям развития.

Р ц = Ц пд ,                          (1)

где Р ц – целевая результативность;

Ц п – поставленная цель (целевой ориентир);

Ц д – действительная цель (действительная потребность).

Оценить целевую результативность в денежном эквиваленте представляется достаточно проблематичным, поэтому оценка будет носить приближенный характер. Поэтому оценку следует проводить на основе социологического опроса.

Проблемы, требующие теоретического обоснования и практического решения, в данном случае следующие:

  • обоснование системы целей управления и оценка потребностей развития;
  • учет взаимосвязи целей развития;
  • возможность оценки целей развития, в т.ч. в стоимостном или количественном выражении;
  • учет соотношения текущих и стратегических целей и потребностей.

 

2. Административная результативность, характеризующая отношение фактического целевого показателя к плановому (степень достижения поставленных целей и задач развития муниципального образования в целом):

Р а = П цфпл *100%,                              (2)

где Р а – результативность административная;

П цф – фактический целевой показатель;

П пл – плановый показатель.

В данном случае существуют определенные ограничения:

  • соответствие плановых показателей изменению условий внешней среды (условиям их реализации);
  • обоснованность плановых показателей действительным потребностям, т.е. адекватность показателей текущему развитию муниципального образования;
  • соизмерение результатов по отдельным целям.

 

3. Результативность управленческих функций (оперативная результативность), является уточняющим показателем, характеризующим административную результативность. Характеризует результаты решения органами местного самоуправления отдельных групп вопросов местного значения (отдельных функций управления). Применяется для оценки деятельности подразделений районных администраций.

Р оп = П j фактj пл ,                                                                               (3)

где Р оп – оперативная результативность;

П j факт – показатель выполнения отдельной j-той функции управления;

П j пл – плановый показатель выполнения j-той функции управления.

 

4. Результативность управления развитием, представляет собой систему показателей, характеризующих устойчивость территориального развития и эффективность использования ресурсов.

Данная система должна выполнять следующие условия:

  • обеспечивать оценку степени достижения целей развития муниципального образования;
  • учитывать эффективность реализации тактических и стратегических задач и их взаимоувязку.

Проблемы, которые возникают при расчете данного показателя:

  • обоснование критериев эффективности социально-экономического развития территории;
  • отсутствие методического инструментария для определения параметров результативности управления.

5. Результативность социально-экономического развития территории. Это обобщенный показатель, который характеризуется системой показателей, отражающих удовлетворенность населения качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг.

Результативность управления как интегральная характеристика удовлетворенности населения определяется при проведении социологических опросов, поэтому зачастую носит субъективный характер, отражающий личный опыт взаимодействия с органами власти опрашиваемых лиц. [6, с. 110]

Данная система показателей ориентирована на корреляцию результатов управления муниципальным развитием с изменением качества жизни населения. Предварительный анализ совокупности показателей, отражающих отдельные аспекты социально-экономического развития территории, представлен в таблице 1.

Сформированная система показателей отражает в самом общем виде уровень социально-экономического развития территории.

 

Таблица 1 - Система показателей уровня социально-экономического развития территории и результативности управления развития

Показатель (рассчитывается относительно среднего по региону)

Ед. измерения

Источник

Значимость показателей [1]

1. Среднемесячная заработная плата

Тыс. руб./ чел.

Данные территориального органа Росстата

Высокая значимость,

2. Удовлетворенность населения качеством медицинского обслуживания

Экспертная оценка, баллы

Годовые отчеты глав муниципальных образований

Высокая значимость

3. Удовлетворенность населения качеством образовательных услуг (дошкольное и общее среднее образование)

Экспертная оценка, баллы

Годовые отчеты глав муниципальных образований

Высокая значимость

4. Доля населения, проживающих в населенных пунктах, имеющих единую транспортную инфраструктуру с центром [2]

%

Годовые отчеты глав муниципальных образований

Высокая значимость

5. Уровень безработицы

%

Данные территориального органа Росстата

Высокая значимость

6. Уровень экологии (загрязненность)

Объем выбросов вредных веществ/ м 3

Данные территориального органа Росстата

Средняя значимость

7. Ввод в действие жилого фонда в расчете на душу населения

кв. м/ чел.

Данные территориального органа Росстата

Средняя значимость

8. Объем промышленного производства на душу  населения

Тыс. руб./ чел.

Данные территориального органа Росстата

Высокая значимость

9.Объем сельскохозяйственного производства на душу населения

Тыс. руб./ чел.

Данные территориального органа Росстата

Высокая значимость

10. Степень обеспеченности бюджета собственными доходами

%

Данные территориального органа Росстата

Высокая значимость

11. Объем обеспеченности собственными доходами бюджета МО надушу населения

Тыс. руб./ чел.

Расчетная характеристика

Высокая значимость

12. Густота автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием

Км/ 100 кв.км территории

Годовые отчеты глав муниципальных образований

Средняя значимость

 

На основе этой совокупности можно рассчитать относительный уровень территориального  развития. Относительные значения определены как отношения локальных показателей по каждому из муниципальных образований Орловской области к среднему значению соответствующих показателей по совокупности объектов, включенных в исследуемую выборку. Среднее значение по группе муниципальных образований рассчитано как средневзвешенное по численности населения всех объектов совокупности (таблица 2).

Анализ результатов проведенных расчетов позволяет сделать вывод, что большинство районов области, не являющихся крупными, имеют неустойчивый рейтинг. Показатели рейтинга меняются иногда значительно (например, Сосковский, Новосильский районы), а в отдельных случаях вариация рейтинга равна 1 (например, Новодеревеньковский район).

 

Таблица 2 - Показатели относительного уровня социально-экономического развития муниципальных образований Орловской области (2013, 2011 годы)

Муниципальное образование

Уровень/ ранг социально-экономического развития (2013 г.)

Уровень/ ранг социально-экономического развития (2011 г.)

Болховский район

1,147/5

1,137/5

Верховский район

0,939/12

0,852/15

Город Ливны

1,419/2

1,298/2

Город Мценск

1,246/3

1,246/3

Город Орел

1,770/1

1,767/1

Глазуновский район

1,062/8

1,028/8

Дмитровский район

0,797/17

0,735/21

Должанский район

0,630/19

0,680/23

Залегощенский район

0,772/20

0,728/22

Колпнянский район

1,134/7

1,030/7

Корсаковский район

0,663/18

0,677/24

Краснозоренский район

0,503/26

0,490/27

Кромской район

0,976/11

0,832/17

Ливенский район

1,190/4

0,839/4

Малоархангельский район

0,889/15

0,961/12

Мценский район

1,139/6

1,098/6

Новодеревеньковский район

0,498/27

0,460/28

Новосильский район

0,533/24

1,007/9

Орловский район

0,951/9

0,941/13

Покровский район

0,834/14

0,839/16

Свердловский район

0,608/23

0,754/20

Сосковский район

0,755/21

0,814/18

Троснянский район

0,870/16

0,815/19

Урицкий район

0,946/10

0,918/14

Хотынецкий район

0,919/13

0,965/11

Шаблыкинский район

0,520/25

0,591/25

 

Причины такого положения дел кроются в личности руководителя района (главы местной администрации) и его компетентности. Поэтому на результативность деятельности органов местного самоуправления, к сожалению, большое влияние оказывает кадровая составляющая. Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии системности управления. Зачастую проблемы решаются «по накатанной», на развитие района внимания обращают только в той мере, в какой требуют более высокие органы власти.

Показатели результативности развития, отражающие оценкунаселением результатов социально-эконмоического развития территории, образуются двумерной матрицей «уровень развития – степень удовлетворенности населения деятельностью органов МСУ» (таблица 3). [3]

 

Таблица 3 - Результативность развития муниципальных образований Орловской области

Уровень социально-экономического развития территории

Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления

Высокий

Выше среднего

Средний

Ниже среднего

Низкий

Высокий

-

5

1,2

3

-

Выше среднего

-

4

6,18

-

-

Средний

-

9

8

13-17

10,19

Ниже среднего

-

7,11,12

20,25

21-24

 

Низкий

-

-

-

-

26-27

 

Результаты развития территории определяются с позиции количественного изменения уровня качества жизни населения и оценки ее составляющих населением. Очевидно, что оценка населением во многом субъективна, кроме того существуют различия факторов роста оценок результативности. Оценка уровня развития территории основывается на отчетных статистических данных, оценка удовлетворенности населением основывается на общественном восприятии происходящих изменений.

Анализ приведенных данных показывает отсутствие прямой зависимости удовлетворенности населения и уровня социально-экономического развития территории. Это объясняется следующими моментами: низким качеством информации об удовлетворенности населения качеством жизни. Такое положение объясняется, прежде всего, тем, что опросы производятся выборочно, как правило, охватывают неработающее население, т.е. тех, кто готов активно обсуждать деятельность органов МСУ. Кроме того, главы местных администраций, близкие к опрашивающим структурам, просят «улучшить» показатели удовлетворенности населения, что искажает картину в целом.

Показатели результативности управления, отражающие степень соответствия результатов деятельности органов местного самоуправления с позиции вышестоящих органов власти. Такие показатели отражаются соотношением «уровень социально-экономического развития территории / качество управления». Наиболее сложной задачей в данном случае является выявление или оценка вклада органов управления в общие итоги развития территории. Как правило, при росте показателей развития считается, что вклад органов управления значительный и наоборот. Однако на практике это не всегда так в связи с тем, что на уровень социально-экономического развития территории могут влиять и внешние факторы (например, нестабильная ситуация в приграничных территориях, количество беженцев, природные и техногенные катаклизмы и многое другое). [7, с. 301]

В данном случае можно предложить следующий алгоритм. Проводится анализ факторов роста/спада уровня социально-экономического развития территории с целью выделения наиболее значимых и имеющих высокий, средний и низкий уровень управляемости. Такие показатели приведены в таблице 1. Далее определяется прирост/спад каждого показателя в рамках муниципального образования по отношению к среднему по региону. Прирост равен ∆R i = R i -1. В данном случае среднее относительное значение каждого показателя по региону в целом равно единице, поэтому отклонение от среднего определяет относительное значение результативности развития по показателю.

Далее по каждому показателю экспертно определяется вклад органов управления. Экспертиза должна проводиться независимыми экспертами по каждому муниципальному образованию путем выявления единого для всех объектов оценки коэффициентов вклада органов управления.

К iji ( t )i ( t -1) ,                     (4)

где К ij – коэффициент вклада по i-тому показателю j-го муниципального образования;

К i ( t ) – коэффициент в рассматриваемом периоде;

К i ( t -1) – коэффициент в базовом периоде.

Учитывая вышеизложенное, оценка вклада органов управления муниципальных образований Орловской области представлена в таблице 4.

 

Таблица 4 - Вклад органов управления муниципальными образованиями в развитие территории

Муниципальные образования

Объект вклада – социально-экономическое развитие территории

1. Болховский район

0,038

2. Верховский район

0,019

3. Город Ливны

0,087

4. Город Мценск

0,048

5. Город Орел

0,110

6. Глазуновский район

0,019

7. Дмитровский район

-0,012

8. Должанский район

-0,005

9. Залегощенский район

0,015

10. Колпнянский район

0,018

11. Корсаковский район

-0,036

12. Краснозоренский район

-0,004

13. Кромской район

0,019

14. Ливенский район

0,024

15. Малоархангельский район

0,014

16. Мценский район

0,024

17. Новодеревеньковский район

-0,020

18. Новосильский район

-0,019

19. Орловский район

0,036

20. Покровский район

0,018

21. Свердловский район

0,038

22. Сосковский район

0,021

23. Троснянский район

0,002

24. Урицкий район

0,022

25. Хотынецкий район

0,008

26. Шаблыкинский район

-0,017

 

Анализ данной таблицы показывает в целом положительное влияние органов власти на социально-экономическое развитие территории.

Оценка результативности управления муниципальным развитием приведена в таблице 5.

 

Таблица 5 – Оценка результативности управления муниципальным развитием

Уровень социально-экономического развития территории

Качество управления муниципальным развитием

Высокий

Выше среднего

Средний

Ниже среднего

Низкий

Высокий

-

-

3,4,1

-

-

Выше среднего

5

-

-

-

-

Средний

21

19

13,14,16,22,24,20

2

 

Ниже среднего

-

6,9,10,15

 

21-24

 

Низкий

-

8

25,23

7,12,18

11,17,26

 

Как показывают приведенные данные, расчетные показатели отличаются от показателей, приведенных в таблице 3, основанной на опросе населения. Можно сделать вывод, что предложенная методика в значительной степени исключает субъективизм в оценке результативности муниципального управления.

Еще одной серьезной проблемой является отсутствие высококвалифицированных кадров на местном уровне. Если повышение квалификации государственных гражданских служащих является обязательным, проводится один раз в три года и на это выделяются федеральные средства, то квалификация муниципальных служащих – «дело рук самих муниципальных образований». Если региональный бюджет имеет соответствующие ресурсы, то в нем могут быть выделены средства на повышение квалификации муниципальных служащих. Однако, многие российские регионы не предусматривают такую строку в бюджете, оставляя муниципальным образованиям возможность повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств местного бюджета. Очевидно, главы районных администраций неохотно идут на расходование средств на повышение квалификации собственных служащих. Результат таких действий вполне очевиден.

Справедливости ради отметим, что попытки обеспечения органов местного самоуправления методическими материалами, а также реализации программ повышения квалификации муниципальных служащих имеются, но они носят несистемный характер. Существует также Федеральное государственное научное учреждение «Российский научный центр государственного и муниципального управления» (РНЦГМУ), который публикует научные и учебные разработки по актуальным вопросам местного самоуправления, представляющие научную ценность в основном для узкого круга ученых, занимающихся проблемами местного самоуправления. [8, с. 15]. Кроме того, практика показывает, что муниципальным служащим нет времени, желания и уровня образования изучать эти научные разработки.

Получается парадоксальная ситуация: научные исследования, которые могли бы содействовать муниципальному развитию, идут параллельно реальной жизни, не находя практического применения.

Муниципальное развитие в настоящее время должно перейти на качественно иной уровень, который требует серьезной научной базы. [9, с.60]

Еще одной проблемой является то, что практически отсутствуют в настоящее время институты гражданского общества в рамках муниципальных образований, хотя сама идея местного самоуправления априори несет в себе предпосылки для развития гражданского общества. Таким образом, необходимо осуществить:

  • организацию мониторинга эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления;
  • разработку перечня показателей эффективности участия населения в реализации форм местного самоуправления и деятельности территориального общественного самоуправления;
  • информационное сопровождение деятельности институтов гражданского общества в муниципальных образованиях, анализ и распространение «лучшей практики», отчетов о результатах деятельности структур гражданского общества на уровне местного сообщества, построение неформальных репутационных рейтингов некоммерческих организаций и объединений;
  • аккумулирование гражданских инициатив в сфере благотворительности, милосердия и волонтёрства;
  • содействие гражданскому образованию молодежи с целью получения навыков гражданской активности, знания конституционных прав и обязанностей, знакомство с реальными социальными, экономическими и политическими практиками;
  • формирование «тематических переговорных площадок» некоммерческого сектора;
  • координационные мероприятия по консолидации однонаправленных проектов с целью повышения их эффективности и результативности (экологические инициативы, формирование групп волонтеров по обустройству жилых территорий, социальные инициативы и т.д.);
  • экспертная оценка секторальных политик, прогнозирование социального, экономического и политического развития и построение моделей управленческих решений и совместных действие органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Думается, подобные направления могут сделать управленческую политику на местном уровне более результативной.

 


 

[1] Значимость определяется на основе экспертных оценок либо путем опроса населения и выявления наиболее значимых в разрезе качества жизни показателей

[2] Имеется ввиду автобусное или железнодорожное сообщение, а также автомобильные трассы

[3] В основу расчетов были положены данные социологических опросов, проводимых в Орловской области

Литература:

1. Садков В.Г., Овчинникова О.П. Комплексное развитие регионов России и пути преодоления кредитной асимметрии в развитии муниципальных образований //Финансы и кредит. 2006. № 21. С. 43-51.

2. Овчинникова О.П. Инновационное развитие муниципальных образований // Финансы и кредит. 2010. № 36. С. 2-7.

3. Эффективность управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований: Монография / под ред. д-ра экон. наук, проф. В.И. Терехина. М.: ИНФРА-М, 2013. 316 с.

4. Чистик О.Ф. Индикаторы социально-экономического развития региона // Вопросы статистики. 2008. № 3. С. 71-72.

5. Шевелева Р.Н. К вопросу совершенствования методов оценки региональной устойчивости и регионального развития // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 41. С.42-51.

6. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становление (опыт социологического анализа) // Социологические исследования. 1997. № 6. С. 109 – 119.

7. Самарина В.П. Особенности оценки неравномерности социально-экономического развития регионов // Проблемы современной экономики. 2008. № 1. С. 300-303.

8. Рогозин Д.М., Шмерлина И.А. Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг: социальная критика и профессиональная экспертиза. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. 102 с.

9. Гранберг А.Г. Региональная политика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион: экономика и социология. 2004. №1. С. 57-81.

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск