Transformation of federalism institution in conditions of political and administrative reform in modern russia

Gaiduk V.V.

Аннотация:  The author considers the problem of transformation of the institution of federalism, taking into account the dynamics and effectiveness of the process in terms of regionalism and multiethnicity. According to the results the researcher offers the basic ways of solving the existing obstacles to creating a sustainable institutional framework of federalism.

Ключевые слова:  institutionalization, the transformation, federalism, efficiency

В ходе эволюции различных подходов к пониманию социально-политической динамики в рамках политической науки сформировались представления о необходимости комплексного анализа системы факторов, нелинейности траекторий, вариативности направленности и результативности политических изменений в современной Российской Федерации [1]. Комплексный анализ обнажил ряд проблем развития российской государственности.

Если начало действий Президента РФ Путина В.В. в общественно-политической сфере можно считать позитивными и необходимыми для восстановления конституционного порядка и политической стабильности, то дальнейшая централизация и полная бюрократизация процесса принятия политических решений оказали негативное влияние на весь ход политического процесса в России.

Одни из самых тяжелых последствий для демократической системы России были вызваны ликвидацией независимых средств массовой информации, обеспечивающих для властных структур обратную связь с обществом и помогающих власти адекватно реагировать на запросы общественной среды. Предложенная для этого партийная система и вовсе закрыла все заслоны для прямого и непосредственного общения человека с властью [2].

Действующая модель формирования политической власти на основе пропорциональной избирательной системы  окончательно привела к тому, что власть дистанцировалась от общества [3]. В целом, процесс бюрократизации окончательно завершился в конце 2008 года, после чего принцип суверенной демократии заработал в полную силу.

Российская партийная система, пройдя этапы поляризации и фрагментации, постепенно вступает в стадию умеренного плюрализма. На процесс партийной консолидации оказывают влияние такие особенности политической трансформации, как динамичность развития партийной системы, существенная фрагментация партий и электоральная неустойчивость [1].

Вместе с тем в трансформационном процессе российской политической системы наблюдаются тенденции, создающие условия для дефрагментации, а следовательно, и для дальнейшей консолидации партийной системы [4]. В современный период партийная система России переходит от крайней к умеренной поляризации, о чем свидетельствуют разрастание электоральной базы центристских сил, сокращение числа избирателей, голосующих за спектрально-крайние партии, снижение интенсивности и остроты идеологического противостояния в обществе, формирование системообразующих партий. Таким образом, проявляется попытка формирования «сверху» партийной системы умеренного плюрализма, которая может институционализироваться после электорального цикла 2007–2008 гг. Это в свою очередь может стать аргументом, подкрепляющим  позицию, изложенную Н.П. Медведевым в его монографии «Политическая Россия: от централизации к бюрократизации».

Основным содержанием рассматриваемого трансформационного процесса является качественное и комплексное изменение структуры и функционирования политической системы общества, динамика и результативность которого зависит от способности политических институтов, политических акторов реагировать на внутренние и внешние импульсы. При этом политическая трансформация может рассматриваться как процесс стадиальный, но не непрерывный, вбирающий в себя три взаимосвязанных направления: инновационное (связанное с созданием новых более эффективных элементов системы), инерционное (стабилизирующее, ограничивающее радикальные преобразования) и дисфункциональное (выражающееся в разрушении элементов старой системы и, как следствие, в дезорганизации жизнедеятельности общества). Следовательно, политическая трансформация отражает способности политической системы адаптироваться к новым социальным требованиям, поддерживать рациональные традиционные структуры, создавать новые институты, обеспечивающие оптимизацию механизмов «обратной связи» между властью и гражданами.

Специфические черты посткоммунистической трансформации политической системы российского общества (ограниченность социального капитала, сохранение значимости властной номенклатуры, дефицит демократических акторов, рассогласование ценностных приоритетов разностатусных групп, ориентация на сильного лидера в массовом сознании) отражают состояние поведенческого уровня институционализации и консолидации демократии, определяющего трансформационный потенциал общества. В процессе его формирования существенная роль принадлежит изменениям в механизме политической социализации, функционирование которого связано с обретением новой системы идентичностей, стратегий социальной и политической адаптации, оказывающих непосредственное влияние на становление субъекта политической активности.

Однако развитие трансформационного и адаптационного потенциала в посткоммунистических обществах осложнено неравномерностью этого процесса, так как восприятие новых норм и реализация инновационных стратегий поведения значительно дифференцируются в зависимости от принадлежности к различным социальным стратам, возрастным когортам, политическим субкультурам. Данная ситуация негативным образом сказывается на процессе трансформации политической системы общества. Так, несформированность идейно-политической идентичности в определенной мере препятствует развитию политической инфраструктуры, доминирование регрессивных моделей адаптации стимулирует отчуждение индивидов от власти и процессов преобразования, преобладание пассивных и нерациональных моделей политического участия ограничивает эффективное функционирование механизма взаимодействия элитных и массовых групп. В данном случае ярко проявляется коэволюционная зависимость институциональных и социокультурных составляющих трансформации политической системы, так как проблемы в развитии одной из подсистем влекут за собой сложности в функционировании другой.

В условиях трансформации политической системы российского общества структуризация ценностно-нормативного комплекса связана с противоположными процессами десоциализации и ресоциализации граждан, которые отличаются по глубине, характеру, результативности усвоения инновационных ценностей и моделей поведения. Отторжение новых ценностей, низкий уровень межличностного доверия, дезадаптивные модели поведения являются признаками процесса десоциализации, тогда как ресоциализация представляет собой процесс интенсивного изменения сложившихся политико-культурных и социокультурных ориентаций и установок, имеющий стихийные и организованные формы, детерминированный трансформацией институционального и ценностного пространств общества.

Незавершенность институционализации демократии и консолидация режима гибридного типа в России обусловлены неразвитостью поведенческих параметров трансформации политической системы. С одной стороны, эта ситуация не является уникальной, так как асимметрия целей в посткоммунистических трансформациях, как правило, затрудняет процессы политической адаптации и ресоциализации граждан, детерминируя тем самым низкий уровень политической субъектности и самоорганизации общества. С другой стороны, сочетание патернализма (комплекса установок, унаследованного от прежней системы) и прагматизма (совокупности установок, выступающей результатом системной трансформации общества) привело к совмещению в поведении россиян отчуждения от политического процесса и апеллирования к помощи государства, что благоприятствует стабилизации режима плебисцитарной демократии с сильной исполнительной властью.

С целью проиллюстрировать вышесказанное, следует заметить, что ущербным для современной российской политики является возвращение к процессу обеспечения политической стабильности не через политические институты, а через «авторитет» и национальное лидерство.

Однако подобные действия, как неоднократно предупреждали специалисты по этнополитологии и федерализму, приведут первоначально к скрытому, а затем к открытому политическому конфликту и нестабильности.

Поэтому, как считает Н.П. Медведев, Президенту РФ Д.А Медведеву. придется выбрать: или приступить к разработке нежелательной для нынешнего федерального центра модели консенсуального управления федерацией, или же продолжать укрепление путинского унитаризма и авторитаризма.

Однако не следует забывать, что сложившаяся в современный период бюрократическая система не в состоянии функционировать в кризисный период. Прав Н.П. Медведев, считая, что «путинская бюрократия – это усредненная, безынициативная и неспособная к творчеству чиновничья среда, прежде всего из-за низкого профессионализма и образования. Она эффективна только в условиях политической и экономической стабильности и проявляет активность в большей мере лишь для очищения системы от инородных проявлений» [3]. Политическая практика показала, что путинско-медведевская модель управления не справилась со стратегической задачей – она не сумела реализовать формулу совмещения общественного развития и порядка в стране.

Особый интерес для анализа и изучения представляют региональные аспекты этнополитики, которые после бурного развития 90-х годов частично перешли на общегражданские позиции и частично действуют как «потухший, но возможный вулкан», подпитывая этнополитический экстремизм и этнополитические конфликты.

Они весьма злободневны для полиэтнической России, поскольку россияне в реальной практике еще не стали единой политической нацией. Кроме того, значительная часть этнонациональных регионов федеративной России до сих пор питает надежду выстроить свою идентичность на этническом фундаменте с последующим созданием самостоятельного государства. В этой связи необходимо особо подчеркнуть, что современные веяния централизации государственного устройства практически не оставляют местa для форм национальной государственности российских народов [5].

Именно поэтому следует задуматься о судьбе России, ее целостности в случае наступления кризисных явлений, ослабления центральной власти. Российские нации, жаждущие государственно самоопределиться, но в рамках федерации, при лишении их данной возможности будут искать иные формы, что может привести к распаду России. 

В своем выступлении на III Всемирном курултае башкир тогда еще Президент Республики Башкортостан М.Г. Рахимов заявил, что «будущее России – в федерализме! Многонациональной России нужна сильная  государственная политика, которая во главу угла ставит исторически сложившиеся национально-государственные образования страны». Данное высказывание во многом отражает интересы национальных республик, пока еще искренне желающих модернизации России в демократическое федеративное государство.

Всё это актуализирует проблему анализа, диагностики и своевременного предупреждения процессов этнополитической диффузии. Более того, как признают многие специалисты, регионализм и «этнонационализм» становятся в свете событий последних десятилетий предметом политической и академической моды в исследованиях индустриальных обществ не только Восточной Европы и стран СНГ, но и Запада [6, 7]. Это обусловлено рядом важных, взаимосвязанных обстоятельств.

Отличительной чертой современного мира является нарастающий динамизм его развития, который представляет собой интеграцию и универсализацию мировой системы, с одной стороны, и обособление его отдельных частей и областей, индивидуальной (личностной) активности – с другой. Процессы глобализации, всесторонне влияющие на общественную жизнь всех государств мира, вызывая ее унификацию, установление всемирных взаимосвязей, в то же время порождают противоположные тенденции: регионализации, повышения роли и значения местных, локальных сообществ, прежде всего этнокультурных, через которые глобальные воздействия как включаются в повседневную жизнь людей, так и отторгаются в ходе защиты местной самобытности.

Такую ситуацию большинство исследователей квалифицирует как некий «трансформационный перелом, столкновение цивилизаций», как точку «бифуркации» (раздвоения), эпоху заката национальных государств, как период, когда «представление о национальном сообществе, которое демократически управляет своей судьбой, становится нереальным» [8].

Политическая власть в современной России функционирует на основе целого ряда конституционно закрепленных оснований, среди которых выделяется принцип разделения властей как определяющий базовые параметры республиканской формы правления и характер осуществления публичных властных функций. Практическая реализация разделения властей призвана обеспечить современный уровень государственного управления, формировать подотчетность и контроль действий органов государственной власти любого уровня.

Проблема эффективности государственной власти в современной России остается одной из самых острых и насущных. Среди разнообразных социально-экономических, политико-культурных и психологических причин этого можно выделить и собственно политико-институциональные. Вопросы конструктивного осуществления полномочий государственной власти выдвигают на первый план необходимость всестороннего рассмотрения политической институциализации конституционного принципа разделения властей. Кроме того, актуальность исследования заявленной темы во многом определяется необходимостью совершенствования политологического ракурса анализа проблем функционирования государственной власти. В связи с активным ростом российской политической науки возрастает потребность в разработке ключевых категорий, отражающих ее, науки, возможность адекватно осмыслить властный процесс, концептуализировать отечественный опыт государственного управления.

Фактом российской политической жизни является устойчивое несовпадение конституционного и реального порядка разделения властей. Научная оценка этого факта является предпосылкой для понимания общего вектора развития политического процесса в нашей стране. Небольшой исторический срок реализации конституционного принципа разделения властей в России не дает достаточно материала для однозначного ответа на вопрос о причинах этого. Сегодня, в связи с целым рядом политических факторов (смена трех глав государства, изменение законодательства о выборах и политических партиях, эволюция политических условий развития федерализма и др.), обнаружились серьезные сдвиги в государственном механизме. Провозглашение принципа разделения властей в Конституции РФ еще не гарантирует социально-политическую систему от развития авторитарных тенденций. Существующие конституционные нормы, закрепляющие российскую форму правления, могут в определенной степени даже стимулировать тенденции к властному моноцентризму. Реальный баланс властных полномочий ветвей государственной власти складывается таким образом, что возникают угрозы игнорирования представительства интересов различных социальных позиций, которые в демократическом обществе взаимодействуют посредством специальных институтов и формируют «на выходе» компромисс. В свете этого, особую актуальность приобретает изучение тех принципов, мотиваций и механизмов, традиционных и инновационных, которые уже сегодня, в силу обозначившихся контуров их институциализации, могут послужить индикаторами для выработки научно обоснованных прогнозов. В рамках такой парадигмальной неопределенности развивается сегодня не только Россия. Это характерно и для целого ряда других постсоветских государств, что делает достойным научного внимания изучение того широкого социально-политического и исторического контекстов, в которых сегодня происходит развитие  посткоммунистических режимов [9].

Существует множество способов преодоления положения «застоя» современной российской политической системы. Многие ученые предлагают конституционную реформу  для решения задачи определения актуального состояния вопроса устойчивости российской формы правления, сохранения или изменения основных параметров реализации разделения властей [10].

Проблема конституционной реформы в России в качестве отдельной темы, которую стремятся «поддерживать» некоторые СМИ, появилась достаточно давно. Как правило, это были отдельные публикации в печати, посвященные некоторым локальным сюжетам. Но всплески внимания к этой проблеме связаны в основном с кризисами политического развития России 1993–2000 гг.: отставка кабинетов министров и утверждение новых глав Правительства РФ, выборы и эволюция избирательного законодательства, изменение статуса и полномочий органов государственной власти (тема «реформы Совета Федерации», создание Государственного Совета, появление семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента в округах, Общественная палата РФ). Интерес к подобным темам вызван не только очевидной их связанностью с инициативой главного политического актора в России – Президента, но также с тем, что заинтересованные политические субъекты, общество в целом, к сожалению, достаточно плохо представляют себе стратегию власти. А СМИ тем самым как бы восполняют функцию экспертного сообщества, «разворачивая» определенные тенденции, которые могут быть учтены при позиционировании политических акторов при принятии решений. Еще одним фактором, обусловившим повышенное внимание к этим сюжетам, является недостаточное внимание лиц, принимающих решения и обеспечивающих работу экспертных институтов, к исследовательским наработкам в области государственного строительства, конституционного права, теории управления.

Конституционная реформа в таком свете выглядит как набор более или менее структурированных тем и сюжетов, направленных на институционализацию соответствующих структур поддержки обозначаемых проектов. Среди таких тем: обсуждение возможностей эволюции российской формы правления в сторону парламентской республики, дискуссии о возможностях «третьего срока» полномочий для Президента В.В.Путина, предложения о рассмотрении различных политических сценариев реставрации монархии в России и др.

Присутствие в политической повестке дня России 2003 – 2007 гг. разных тематических блоков, среди которых – ревизия Конституции, изменение формы правления, возрождение монархии, играют роль массированного информационного фона, производящего некий «шум за сценой», и, соответственно, скрывающего реальные процессы обеспечения трансляции государственной власти. Одновременно в этом проявляются ограниченные способности политической элиты России представить внятную и последовательную стратегию развития государственности.

Принятые поправки в Конституцию России в 2008 году сформировали новую политическую реальность. Во-первых, власть, инициировав данный процесс, предпочла вывести проблему конституционной реформы из актуальной повестки дня, ограничившись констатацией небольших и неизбежных «корректировок». То есть публичного обсуждения проекта изменений фактически не было, решение, вызревшее в узкой правящей группе, стало официальным фактом. Во-вторых, мнение оппозиции относительно содержания поправок, их необходимости и своевременности не было учтено (это касается и парламентской партии КПРФ и тех политический сих, которые не представлены в Государственной Думе). Тем самым, несмотря на формальное соответствие конституционному законодательству, поправки не укрепили легитимность существующей власти, не упрочили авторитета самой Конституции, не позволили сформировать широкую политическую коалицию на основе общего понимания политических задач, стоящих перед страной. В-третьих, открыт путь к активному поиску путей дальнейшего реформирования конституционной структуры государственной власти. Учитывая, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном собрании» по-прежнему не принят (и пока власть не проявляет заметного интереса к такому политическому решению), то велика вероятность появления новых «корректировок» в основной закон. Развитие этого процесса может привести даже в среднесрочной перспективе (3–5 лет) к резкому падению авторитета государственной власти в целом, активным проявлениям недовольства, как со стороны отдельных политических групп элиты, так и с участием массового социального субъекта.

Различные проекты конституционных изменений предполагают существенный отход от нынешней конституционной модели. Это проявляется в возможностях кардинального изменения формы правления (Русская доктрина), и в совершенно новом функциональном прочтении разделения властей (ИНС), и в пересмотре территориально-политической организации государства. Это дает основания предполагать, что недостатки существующей политической практики разделения властей, связанные с особенностями российской формы правления и традициями властвования, могут послужить отправной точкой для их абсолютизации. Это, в свою очередь, может привести к радикальному отвержению основополагающих принципов российского конституционализма, в том числе принципа разделения властей. Политическое проектирование отдельных групп экспертов и представителей правящего класса может пойти по инверсивной логике – построения таких институциональных форм, которые будут формально отрицать либеральные основы Конституции и провозглашать иные ценности.

Недавно опубликованный доклад Института современного развития демонстрирует более или менее детальный план предполагаемых действий российской власти [11]. Доклад выполнен в жанре «размышлений о будущем», что, по-видимому, предполагает не только научный анализ и прогноз, но и в определенной мере публицистические литературные приемы, позволяющие представить авторскую позицию. По сути, такая форма дает возможность заниматься идеологическим творчеством, оставаясь в рамках либерального дискурса, существующего конституционного законодательства и сложившейся политической практики.

В рассмотренном проекте содержится общий набросок тех необходимых действий по оптимизации структуры государственной власти в России, повышению ее эффективности, которые позволят осуществить многоплановую модернизацию российского общества. Авторы, в целом оставаясь на позициях действующей Конституции, тем не менее, предлагают изменения, связанные в основном с законодательной и исполнительной властью. Некоторые из них (сроки полномочий Президента и Государственной Думы, механизм формирования Совета Федерации) потребуют новой корректировки Основного закона. Общей идеологией этих предложений, на наш взгляд, является либеральное или даже либертарианское отношение к государству. Отчетливо проявляется стремление минимизировать функции государства путем передачи части этих функций наднациональным структурам (предложения об интеграции в ЕС и НАТО), через наделение большим объемом полномочий местного самоуправления, широкое привлечение к работе государственных органов общественных организаций, некоммерческого сектора. В таком ракурсе реализация принципа разделения властей видится авторами проекта много шире, чем это происходит сейчас. Прежде всего, обращает на себя внимание стремление четко провести грань между властью и местным самоуправлением, что декларировано Основным законом, но в полной мере реализовать на практике не удается. Другой важный аспект реализации разделения властей по версии ИНСОР – желательность и возможность формирования такой партийно-политической конфигурации сил в стране, при которой принадлежность Президента и Председателя Правительства РФ к разным политическим силам не является препятствием для их конструктивного сотрудничества. Полагаем, что такой опыт пока может быть рассмотрен лишь гипотетически [9].

Исследование в этой части позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на декларируемый либеральный характер политического курса, использование монетаристских подходов в экономики и контролируемого политического плюрализма, российский правящий класс ориентируется на ведущего моносубъекта в институциональном механизме – главу государства. Развитие политического потенциала «тандема» связано в настоящее время не столько с институциональными изменениями баланса ветвей власти, сколько с существующими непубличными договоренностями между двумя национальными лидерами о распределении влияния. Это оставляет целый ряд открытых вопросов о возможных границах ответственности каждого из них и характере дальнейшей эволюции всех институтов обеспечения взаимодействия ветвей государственной власти.

Литература:
  1. Brodovskaya Е.V. Transformation of the political system of the modern Russian society national and socio-cultural components. Abstract of a dissertation of a Doctor of Political Science. Tula, 2008
  2. See Suleimanova Sh.S. The National policy in Russia and mass media (1990 – 2000): theory and practice: monograph. М.: RAGS Publishing, 2009.
  3. Medvedev N.P. Political Russia: from centralization to bureaucracy: monograph. M.: MISiS Publishing house, 2010.
  4. Kleshchar Е.А. Development trends or ruling parties in modern Russia (exemplified by “Yedinaya Rossia” party). Abstract of a dissertation of a Candidate of Political Science. Rostov-on-Don, 2009.
  5. Ayupov М.А. National subjectivity of the Bashkortostan Republic in the system of political power relation of the Russian Federation: monograph. Ufa: BAGSU, 2009.
  6. See: Inozemtsev V. L. Crashed civilization. М., 1999; Khatington S. Clash of civilizations? // Political research. 1994. № 1 and others.
  7. Lebedeva М. М., Melville А. Yu. «Transition age» of the modern world // International life. 1999. № 10.
  8. Kaufmann F. H. Globalization in society // Globalization: the XXI century pattern: Ref. col. / executive editor Yu. I. Igritskyi, P. V. Malinovskyi. P. I. М., 2002.
  9. Kuznetsov I.I. Political institutionalism in modern Russia. Abstract of a Dissertation of a Doctor of Political Science. Saratov, 2010.
  10. Anichkin Е.S. “Transformation” of the RF Constitution and development of constitutional legislation in the late 20 – early 21 centuries. Abstract of a Dissertation of a Doctor of Legal Science. Tyumen, 2010.
  11. Russia of the XXI century: the image of desired tomorrow. М.: Econ-Inform, 2010.
You can submit an article for publication in the journal
New issue